同權同價 流轉順暢 收益共享
——記德清縣農村集體經營性建設用地入市試點工作

□ 德清縣農村土地制度改革工作領導小組辦公室 邱芳榮 趙 旭

自2015年承擔農村集體經營性建設用地入市改革試點以來，德清縣在各上級有關部門的高度關注和悉心指導下，齊心協力、扎實推進，試點取得了突破性進展，成功實現了農村集體經營性建設用地的全國首宗入市和首筆抵押，承辦了兩次土地制度改革的全國性會議，土地增值收益調節金征收、農村集體經營性建設用地土地使用權抵押貸款、入市收益分配等經驗做法已被吸納進國土資源部、財政部、國家銀監會、浙江省出臺的政策文件中。國土資源部兩次致函感謝，并在向全國人大報告時充分肯定了德清的改革成效，點名表揚德清為改革成效突出縣。截至目前，德清縣已實現農村集體經營性建設用地入市151宗，面積1035畝，成交金額2.21億元，集體收益1.8億元，惠及農民和農民群眾10余萬人。

如何有效推進集體經營性建設用地同權同價、同等入市，德清縣認為，關鍵是要回答好“誰來入市、哪些地入市、怎么入市、錢怎么分”這四個核心問題。為此，德清結合實際，確立了“建設一個統一市場、平衡兩種權利（國家和集體）、堅守三條底線、遵循四項工作原則（政府立制、群眾議事、市場定價、收益共享）”的改革路徑，構建了“一辦法、兩意見、五規定、十范本“的政策體系。

一、堅持農民主體地位，分類明確“誰來入市”

農村土地制度改革關系農民切身利益，他們不能成為旁觀者，更不能被缺席。因此，必須在主體設置、程序規定上把參與權、選擇權、決策權賦予農民和農民集體。德清縣的主要做法有三點。一是明確了三級入市主體。在全面完成集體土地所有權確權登記發證的基礎上，根據入市需求設計了“自主入市、委托入市、合作入市”三種實現形式。鄉鎮集體由鄉鎮資產經營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市，村集體由村股份經濟合作社實施入市，村民小組可委托村股份經濟合作社等代理人實施入市。鼓勵偏遠欠發達地區的集體經濟組織與集中入市區塊的集體經濟組織合作，探索建立土地股份合作社，資源互補、共同入市、收益共享。二是落實農民集體的市場主體資格。結合浙江省“三權到人（戶）、權跟人（戶）走”農村產權制度改革，全縣160個村（社區）級經濟合作社成立了股份經濟合作社，對所有經營性資產量化到人、發證到戶，33萬農民成為了股東。成立的股份經濟合作社，實行工商注冊登記，獨立核算、自主經營、自負盈虧，具有獨立法人資格。三是強化土地入市的民主決策。為確保入市改革工作的透明度和公眾參與度，開展了農村土地民主管理“十村示范、百村共建”活動，將集體經營性建設用地入市等事項納入核心內容，建立“三會三公開”制度，對入市前、中、后涉及的宗地情況、入市方式、交易形式、起始地價、合同條款、收益分配等重大事項進行全程公開、民主管理。

二、堅持集約高效利用，多規合一確定“哪些地入市”

農村集體經營性建設用地全國首宗入市簽約現場

為避免入市造成新的“低、小、散”和 “村村冒煙、組組點火”現象，在規劃布局、產業門檻等方面把好準入關。一是多維度調查確定存量。結合圖上作業、無人機航拍和實地勘測等手段，開展集體經營性建設用地“一村一梳理，一地一梳理”，摸清了1881宗10691畝的存量底數。所有地塊落實坐落、四至、權屬，納入國土資源“一張圖”管理，每一宗地有唯一身份編碼，并實行公開公示，讓農民充分知情。二是“多規合一”促進布局優化。結合全國“多規合一”試點工作，對照土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃和生態保護規劃套合分析，堵疏結合，分類確定入市途徑。符合就地入市的地塊1036宗5819余畝，其余的結合浙江省“三改一拆”“五水共治”等行動，納入異地調整和整治入市，促進產業集聚升級。三是加強用地供需對接。引導西部山區發展“洋家樂”為代表的民宿旅游，中部丘陵地帶依托主城區發展商貿、高新制造，東部平原服務工業塊狀經濟，積極打造特色小鎮和“小微企業眾創園”。同時，考慮到調整入市中農村集體資金不足情況，實行“先預約、后復墾、再入市”方式，公開接受廣大業主用地規模預約申請，以需求定供給，確保有復墾、必入市。

三、堅持市場配置資源，以“五統一”規范“怎么入市”

建設城鄉統一的建設用地市場，應當發揮政府有形之手和市場無形之手作用，形成一個既競爭又互補，既公平又高效的土地市場。德清縣通過“五統一”來營造市場環境。一是實行統一的交易平臺。將全縣的農村集體經營性建設用地與國有土地統一納入縣公共資源交易中心，公告、交易、成交公示等環節實行一體化管理。二是實行統一的地價體系。修編了全縣城鄉統一的建設用地基準地價和租金體系，試點期間明確每個地塊必須選擇2家評估公司進行評估。三是實行統一的交易規則。集體經營性建設用地與國有土地交易規則“大同小異”，特殊性體現在集體經濟組織的主體性和需求的多樣性，主要通過合同條款表達。鼓勵集體經濟組織實施招拍掛的公開交易形式，已入市土地采用掛牌、拍賣方式交易的達到94%。四是實行統一的登記管理。完善不動產統一登記系統，將集體經營性建設用地納入不動產統一登記范圍，并于2016年8月2日，發放了首本集體經營性建設用地《不動產權證書》。落實使用權的抵押權能與國有土地同等待遇，縣內銀行業金融機構實現了該業務的全覆蓋，已有48宗地/次進行了抵押貸款，抵押總額1.0368億元。五是實行統一的服務監管。結合“簡政放權、放管結合”要求，全面做好平臺搭建和審批監管等工作，實現了“申請、審批、交易、頒證”全程服務60日辦結。引入“第三方機構服務”機制，培育了一批集體經營性建設用地調查、測繪、評估、交易代理等中介機構。

四、堅持收益均衡共享，差別化調節“錢怎么分”

土地增值收益在國家、集體和個人之間合理分配，既要體現所有者權益，又要體現社會公平正義，既要讓農民有獲得感，又要實現長遠收益，如何分好、用好、管好入市收益十分關鍵。一是合理確定調節金征收比例。以“同權同價同責”為出發點，精心核算集體經營性建設用地成本和收益對比，確定了“按類別、有級差”的調節金收取方式，收取比例按土地成交價款的16%-48%不等。在德清縣已實現統籌城鎮職工與失地農民保障水平的基礎上，入市收益與農轉征收的補償收益基本相當。二是差別化落實集體內部入市收益分配。鄉鎮集體入市收益用于轄區內農村基礎設施建設、民生項目等支出。村集體入市收益不直接分配，追加量化農戶股權，年底享受收益現金分紅，該辦法比較切合浙江發展階段和農村實際，已寫入了2015年12月30日浙江省人大常委會通過的《浙江省農村集體資產管理條例》。村民小組收益的10%作為村集體提留，其余可在成員之間公平分配。三是開發信息平臺管好資金流向。開發了“農村集體經營性建設用地入市一體化信息管理平臺”，將資金征繳、分成、繳庫、支出等各個環節納入系統統一管理，實行“成交價款依申請代收、調節金依申報代扣”，實現了財政、國土、農業、代收銀行間聯網互通、信息共享，加強了資金流向監管，堵塞管理漏洞，確保農民入市收益安全、保值、增值。

在具體改革實踐中，德清還通過“五項試驗”不斷求證制度設計的合理性，循序漸進推進改革。一是協議出讓試制度。2015年8月19日，德清首宗地入市以莫干山醉清風地塊協議出讓為突破口，對權屬確認、規劃定位、地價評估、民主決策、交易規則等進行了一次實戰測試。二是拍賣出讓試市場。隨后9月8日，以區位較好、配套成熟、前景明確的砂村地塊拍賣出讓，檢驗市場認可度，實現多人報名、多輪競拍、溢價成交。三是掛牌出讓試平臺。在產業預審、規劃許可、信息發布、掛牌競價、公開公示等環節檢驗服務平臺，促進多部門聯合審批、協同監管，推動入市的常態化。四是租賃入市試觀念。為引導農民從私下出租轉為正規入市，德清縣以群眾樂于接受的租賃方式推進入市，群眾實際獲得收益上漲65%-160%。五是調整入市試集成。2017年德清積極推動異地調整入市，并與大眾創業萬眾創新、經濟欠發達村脫困等全局工作緊密結合，跨村整合零星分散的存量建設用地，探索組建土地股份合作社，讓不同區位的集體經濟組織共享改革紅利。如洛舍鎮東衡村，結合當地特色的鋼琴產業，與經濟欠發達村共建，在廢棄礦地上布局約200畝的入市區塊，吸引鋼琴企業進駐，努力打造鋼琴小鎮。目前首期32個小微企業已經成功入駐，帶動全縣7個欠發達村實現經營性收入細水長流。