嘉興市秀洲區國土資源政府信息依申請公開形勢分析

□ 嘉興市國土資源局秀洲區分局 韓 超

國務院《政府信息公開條例》于2008年5月1日起施行，嘉興市國土資源局秀洲區分局依申請信息公開工作起步于2014年。

一、依申請信息公開的基本情況

（一）現狀

1.申請數量呈現逐年增長趨勢

據統計，秀洲區依申請信息公開數據為2014年1件，2015年4件，2016年7件，2017年1-11月24件，呈上升趨勢。隨著《政府信息公開條例》逐漸被廣泛熟知，且國土資源部門管理的土地又是農民生產生活的唯一來源（承包經營權、宅基地使用權），信息公開作為維權的新渠道，大量農村村民申請的數量大幅增長。

局領導赴鄉鎮開展法律知識培訓

2.依申請信息公開集中體現在土地征收審批環節

2017年，秀洲區分局收到的政府信息公開申請主要包括征地、法律法規類、詢問和舉報投訴類等。其中，征地類信息公開申請21件，占比88%，是政府信息公開的主要內容。另外，申請人以政府信息公開名義提出詢問或舉報投訴的問題也較為突出，大多為失地農民，以重點工程居多，如：嘉興市應急備用水源（秀湖水庫）、嘉興市油車港至江蘇黎里公路工程、京杭運河航道整治工程、擴大杭嘉湖南排工程、G524國道秀洲新塍至王店公路、杭平申線（浙江段）航道改建工程，突出反映出現階段主要矛盾仍集中在征地問題上。

3.一人多次申請和向多部門重復申請現象突出

申請信息公開大多為涉及農村土地征收的事項。為達到目的，同一申請人針對同一行為的不同環節或者不同申請人（大多是同一征地區域的居民）針對同一行為分別向多個行政機關反復提出申請，以獲得相應的證據或依據，從而便于后期的行政復議和訴訟。如：趙某一人多次申請，先后申請新塍鎮富園村集體土地權屬情況、鎮區道路工程、新塍醫院遷建工程的土地審批資料；董某一人多次重復申請，先后申請“秀湖水庫”農轉用、征收材料；沈某重復申請（分別向省廳、市局、分局申請），先后申請某小區建設項目的用地預審、農轉用、供地材料。

（二）特點分析

1.信息公開申請呈多元化、復雜化趨勢

政府信息公開申請涉及范圍趨于廣泛，內容更加敏感，動機更加多樣復雜。2017年，土地類信息公開，尤其是征地信息公開，是政府信息公開申請的熱點和焦點，涉及土地規劃、預審、征收、供應、權屬多個環節。在實務中，一些申請人除有直接目的之外，還有潛在的動機，主要是收集政府信息以作為后續的行政復議或行政訴訟證據使用或信訪舉報（如村干部違法違紀）。

2.律師介入和信息公開可訴性的特征不斷顯現

律師參與信息公開申請數量增加，程度提升。2017年發生的群體性申請中，絕大多數申請人都委托律師代理，且多為北京律師，申請內容也由批準文件轉向審批的中間環節和相關依據方面。如：高某申請杭平申線（浙江段）航道改建工程的全部土地審批材料，沈某申請新城街道某道路的全部土地審批材料。隨著律師介入情況的明顯增多，容易暴露信息公開答復中的問題或瑕疵，加大了信息公開的法律風險，隨之而來的是行政復議和行政訴訟。2017年，秀洲區分局涉及信息公開的行政訴訟3件。

3.信息公開申請與政策咨詢、舉報投訴相互交織

2017年，秀洲區分局收到的信息公開申請中，申請人以政府信息公開名義咨詢政策法律問題、核實情況、舉報投訴的現象屢見不鮮，焦點仍集中在征地補償安置方面，多以維權和爭取利益為目的。其中大多已走過信訪、舉報等程序，在得不到滿意答復的情況下，進而形成群體性申請。如王江涇鎮新橋村（劃撥地塊）、油車港鎮澄溪村（低效用地再開發地塊）、新塍鎮錢碼頭村（京杭運河）都是5人以上集體申請，申請人大都表現為情緒激動，立即等著要獲取信息（審批資料），認為法定15個工作日答復期是故意拖延時間，極易引發不穩定因素。

二、主要工作

針對申請內容由簡到繁、申請人聘請律師、申請后有復議訴訟跟進的現象，為有效解決新情況、新問題，秀洲區分局采取以下措施，認真開展政府信息公開工作。

（一）高度重視，建立一套快速辦理程序

形成一把手負總責，分管領導具體抓，局辦簽收、相關科室（國土資源所）辦理、法規科把關的信息公開工作大格局。建立一套快速辦理程序。由于信息公開辦理時限短（15個工作日），秀洲區分局在收到申請書后第一時間呈報領導閱批，然后第一時間流轉至相關科室（國土資源所）進行實質辦理，待辦理結果確定后，分兩步走，屬于依法公開的，及時調取檔案資料依法給予公開，不屬于公開范圍或無相關信息的，及時答復告知，避免當事人越級申請。

（二）認真學習法律法規，提高應對答復水平

組織全局人員學習政府信息公開法律法規，如《政府信息公開條例》《浙江省政府信息公開暫行辦法》，對公開的范圍、方式、程序進行深入了解，正確應對信息公開實務中碰到的問題。加強依申請公開經辦人員的業務能力，提高答復水平，全面掌握國土業務尤其是土地審批流程，深入領會農轉用、征地、供地各環節業務知識，該方面是申請信息公開的重點領域。

（三）深入推進“陽光征地”工程，做好主動公開

政府信息的主動公開和依申請公開是相輔相成的。秀洲區分局根據上級的要求，于2013年推進征地陽光工程、土地利用規劃陽光工程、執法監察陽光工程。重點推進征地陽光工程，制定了《秀洲區征地拆遷陽光工程建設的實施方案》（嘉土資秀洲發〔2012〕119號），其中規定實行征地拆遷安置補償政策、征地工作程序、實物指標、補償安置結果、監督電話“五公開”。同時，在門戶網站開辟了“陽光工程”欄目，按要求在征地信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。

（四）深入分析，全面調查信息公開申請內容

實務中，信息公開申請逐漸成為行政復議、訴訟的前置程序，成為了另一種形式的信訪。秀洲區分局在收到申請書后，首先仔細閱讀申請內容，第一時間赴現場踏勘申請地塊的情況，聽取屬地村和鄉鎮的意見，然后收集證據材料，調閱檔案資料，最后進行穩妥答復。為應對后續的行政復議和訴訟，分局在對申請內容進行調查的同時，還一并對申請內容涉及到的所有土地問題進行調查，盡可能全面掌握情況，深入分析問題，做到心中有數。

（五）加強外部聯系，妥善處理信息公開申請

信息公開具有很強的專業性，一些綜合性申請，涉及到建設、規劃等業務，在答復告知時需十分謹慎，為后續跟進的復議、訴訟打好基礎，妥善應對。在處理信息公開申請件時，秀洲區分局一方面加強與相關部門的聯系和溝通，全面掌握情況，如秀湖水庫案；另一方面主動與法律顧問、區法制辦、市局法規處、省廳法規處聯系，討教專業知識和國土政策，注意答復技巧，確保不逾越法律“紅線”。同時，加強對信息公開答復的審核力度，答復出具前須經信息公開分管領導和申請信息內容涉及的業務分管領導同時審閱。最后，在信息公開答復中，注意和信訪答復的聯系，保持口徑一致，相互統一。

三、妥善處理好幾個問題

（一）妥善處理好申請人知情權與行政機關依法公開信息的關系

《政府信息公開條例》關于“三需要”（自身生產、生活、科研等特殊需要）的規定可以約束信息公開申請人謹慎行使申請權，防止權利濫用。工作中，“三需要”不易把握。申請人往往認為只要跟他有關系，行政機關就應當提供相關信息。如果行政機關不提供，申請人則以不履行法定職責為由提起行政復議或訴訟。筆者認為，“三需要”與申請人特定的人身權、財產權有關，應由申請人在申請階段說明并舉證，由信息公開機關予以審核。

（二）妥善處理好申請人知情權與“行政訴訟中的案卷閱覽權”的關系

部分申請人為了查驗自身信息（審查土地合法性）而提出信息公開，如申請自己承包的土地或使用的宅基地的合法審批材料（因為先前政府已向其發放《違法用地整改通知書》）；申請公開房屋拆遷許可信息（因為自己使用的土地房屋涉及拆遷），然后，對審批程序是否合法、依據是否充分進行審查。這混淆了信息公開申請權與行政復議、訴訟中的案宗閱覽權。筆者認為，對行政行為合法性的審查，應通過（準）司法途徑（行政復議或行政訴訟）進行。

（三）妥善處理好《信息公開條例》與《保守國家秘密法》《土地登記公開資料查詢辦法》等相關法律法規之間的關系

《信息公開條例》賦予了社會公眾可以申請獲取政府信息權利，卻沒有限定這項權利可以追溯的期限，而土地信息公開涉及歷史檔案查閱、土地登記資源查詢、征地公告等方面，需綜合考慮歷史因素、保密規定、農戶知情權等多個方面。在實踐中，需注意以下三點：一是處理好政府信息與檔案的關系，即公開與保密的平衡關系。如，對申請人申請土地利用變更調查監測與核查項目遙感監測成果（影像圖）的，應當根據《保守國家秘密法》《保守國家秘密法實施條例》，依法不予公開。二是處理好信息公開與征用土地公告的關系。妥善處理依申請公開和主動公開的關系。根據條例，征地屬于主動、重點公開的事項，在公開方式上要在組、村、鎮張貼公布；在公開內容上，要做好征地補償、補助費用發放、使用情況的公開。

四、主要問題

（一）濫用政府信息公開申請權和訴訟權現象時有發生

部分申請人通過信息公開申請謀取其他利益訴求，或申請大量與自身生產、生活無關的信息，政府信息公開申請出現“信訪化”傾向。在實踐中，申請人多為EMS郵寄申請，其目的是為后期的行政訴訟固定“申請時間”的證據。故答復中需牢牢把握“15個工作日”。

（二）浙江省人民政府當被告的情形時有發生，基層工作壓力極大

信息公開引起的行政訴訟，往往不是針對信息公開答復（處理）這個具體行政行為，而是申請人通過信息公開獲取的土地審批材料，對其中“浙江省人民政府農轉用與征收審批的具體行政行為”提起訴訟，其被告往往是浙江省人民政府，第三人往往是不動產所在地的區（縣）政府。

（三）申請內容指向不具體，如果要求更正或補充，則有訴訟風險

在實務中，如沈某向市政府申請某小區的土地審批材料，而土地審批材料包括預審、農轉用、征收、供地等多種材料，申請內容不明確。市政府根據《條例》第21條第4項規定，視為申請人申請公開內容不明確，要求申請人進行更改或補充，沈某則直接提起行政訴訟，認為行政機關行政不作為。這個案例反映出受理機關與申請人之間對于信息公開申請在表達明確性上的分歧。

（四）歷史用地信息公開答復解釋難度大，群眾不理解老政策

征地信息公開平臺

在實踐中申請內容大多數是征地審批，有些群眾對十年、二十年甚至更早的政府信息申請公開。當時的法律政策僅有：《人民公社60條》《國家建設用地征用辦法（條例）》。當時政策及補償安置辦法與現在不同，征地方式采用用工單位直接與農戶簽協議，補償采取三減免的方式（農業稅、上繳款、糧食任務），安置采取土地工的方式，所以，不能用現在的眼光來審查當時的征地制度與補償安置方式。但是，申請人往往不理解、不理會。如：蔣某申請新塍鎮廟云橋村的養老服務中心，原為八字鄉中心小學的老地，按照老政策落實補償安置，經過多次解釋，但是蔣某始終不理解。

五、對策和建議

（一）按照“接辦分離”的原則做好申請公開工作

將“接受申請”和“處理答復”分開，明確法規科負責受理申請、法律審查、答復告知，局辦負責協調、調研、督促，相關科室（單位、所）負責實質處理和審查（提供信息），監察室負責督辦、監督，各司其職、協作配合。進一步優化受理、審查、處理、答復等各個環節的工作流程，提高辦理質量和效率，答復中妥善處理好政府信息依申請公開事項和主動公開銜接。

（二）全面細致審查申請內容，嚴格規范，區分處理，善用答復技巧，做到“排除合理懷疑，內心確認”

收到信息公開申請書后，仔細閱讀申請內容，領會申請人需求（著重看文書的名稱，再看具體內容），進行初步審查，區分信訪、投訴、舉報，依法分類處理。如果申請人表達不清、申請內容指向不明確的，電話聯系，及時溝通，慎用補正（更正）告知（《補正告知書》對申請人的權利義務不產生實際影響，故不可訴，不用寫救濟途徑。但是，補正告知有行政不作為之嫌）。面對申請人多次申請、向多部門申請時，原則上按照申請人的要求進行答復，慎用“一事一申請”原則，根據《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開的意見》（國辦發〔2010〕5號），對申請人就一個具體事項提出多個內容相近的信息公開申請的，可以進行歸并處理；對申請信息種類、性質不同、公開尺度、理由及處理方式、訴訟風險各不相同的，進行拆分處理，這樣既可以提高行政效率、便民行政，又可以防止申請人濫用訴訟。

（三）妥善處理歷史用地信息公開，確保社會穩定

國土資源系統政策性強，制度創新多，不同歷史階段有不同的土地政策（征地補償安置政策），政策間有延續性也有不同之處，以現在的眼光看原來政府的運作，可能會覺得歷史用地報批信息不規范，原來的征地工作人員依法行政觀念不強。筆者認為應尊重歷史，全面考慮，用歷史的、發展的、聯系的方法處理歷史信息公開問題，必要時在公開前進行法律風險和社會風險評估，面對群體性申請時，善做群眾工作，引導其通過法律途徑解決問題。

（四）從程序和實體上嚴格農轉用、征地等行政審批行為

嚴格履行征地報批前“告知、確認、聽證”和批后“兩公告一登記”程序，按照國土資源部《關于做好征地信息公開工作的通知》《關于進一步做好市縣征地信息公開工作有關問題的通知》的要求，通過多種有效途徑全面、真實、及時地公開征地信息，保障被征地農民的知情權和監督權，維護農民的合法權益。通過加強征地信息公開，預防和化解征地矛盾糾紛。

（五）加強征地、規劃、礦產等重點領域信息公開，接受社會監督

深化主動公開，加大主動公開力度，把推行國土資源政府信息公開工作作為建立健全懲治和預防腐敗體系、建設服務型政府的一項重要措施來抓，緊緊圍繞國土資源管理重點、熱點問題以及與人民群眾密切相關的事項，做好政府信息公開工作，接受社會監督，化解群眾矛盾，促進社會和諧。認真做好公開內容、公開形式、公開過程和公開結果4個環節，拓展公開形式，擴大公開渠道，充分利用發揮門戶網站網絡平臺、政務公開與政務服務平臺，做到及時、準確、具體地向社會和申請人公開。

六、結語

基層政府信息公開工作面臨著不少問題，如人手少、業務不精，對后續行政復議、訴訟缺乏有效辦法，疲于應對。筆者認為，對該項工作，應抱著“積極響應、不畏困難”的態度來開展，謹慎摸索，逐步規范，對信息公開工作中的問題，及時分析，定期總結，妥善應對。用信息公開工作，發現和糾正以往行政管理中不規范的行政行為，加快推動國土業務的規范化、信息化、法治化進程。將群眾路線、三嚴三實、兩學一做融入信息公開工作，維護群眾權益，保障群眾對政府工作的知情權、參與權、監督權，樹立良好的國土形象，依法行政，全面提升國土資源管理能力。