推進生態文明建設 強化生態環境保護
——2018年“兩會”代表、委員生態環境類建議摘選

3月，十三屆全國人大一次會議、全國政協十三屆一次會議在北京舉行，作為近二十幾年來會期最長的一次“兩會”，內容豐富，影響深遠。“兩會”審議通過的《政府工作報告》，再次強調了要攜手建設天藍、地綠、水清的美麗中國，2018年要“推進污染防治取得更大成效”。建設“美麗中國”和生態文明被寫入《中華人民共和國憲法修正案》，以協調經濟發展和生態保護進程，填補環境治理方面的空白。新一輪國務院機構改革方案中不再保留環境保護部，組建生態環境部，將環保部的職責以及國家發改委、國土資源部、水利部等部門的部分職責整合，解決長期以來中國生態環保領域體制機制方面的突出問題。“兩會”期間，不少人大代表、政協委員（包括參加政協的各黨派、人民團體及政協專門委員會）就生態環境保護與管理問題提出了自己的看法和建議，《中國環境管理》對此進行了梳理和摘錄，以饗讀者。

生態文明建設法治化、科學化

制定“生態文明建設促進法”

王金南（全國人大代表，環境保護部環境規劃院院長，中國工程院院士）

生態文明建設法治先行，制訂“生態文明建設促進法”是構建和完善頂層制度設計的迫切需要，是對現有部門和地方法律規章進行生態化改造的迫切需要，而地方政府在生態文明建設領域的立法實踐，則為制訂“生態文明建設促進法”提供了很好的借鑒參考。

第一步可以先開展“生態文明建設促進法”制定研究。明確生態文明建設的法律定義，確立生態文明建設指導思想和基本原則，把習近平新時代中國特色社會主義思想貫徹到“生態文明建設促進法”制訂的全過程和各方面。按照十九大報告的部署要求，“生態文明建設促進法”要與以下內容相結合：

（1）與推進綠色發展相結合。要通過“生態文明建設促進法”，加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系；支持構建市場導向的綠色技術創新體系，發展綠色金融，壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業；推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，推進資源全面節約和循環利用，降低能耗、物耗，實現生產系統和生活系統循環鏈接；倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費。

（2）與解決突出環境問題相結合。要通過“生態文明建設促進法”，推進全民共治、源頭防治，持續實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛戰；進一步推進水污染防治，實施流域環境和近岸海域綜合治理；強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，支持開展農村人居環境整治行動，同時加強固體廢棄物和垃圾處置；提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度；推進構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，同時為積極參與全球環境治理、落實減排承諾提供支持。

（3）與加大生態系統保護力度相結合。要通過“生態文明建設促進法”，推進實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性；推進生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作；推進開展國土綠化行動，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化濕地保護和恢復，加強地質災害防治；推進完善天然林保護制度，擴大退耕還林還草；促進嚴格保護耕地，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，建立市場化、多元化生態補償機制。

（4）與改革生態環境監管體制相結合。要通過“生態文明建設促進法”，加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責；加快構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系；為堅決制止和懲處破壞生態環境行為奠定良好的規范體系。

建立健全生態文明建設責任審計制度

谷樹忠（全國政協委員、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）

生態文明建設關鍵在干部，要評價、考核和審計干部。我國業已開展領導干部自然資源資產離任審計并取得了良好效果，但審計內容、責任認定、工作機制等有待改進。為此建議：將領導干部自然資源資產離任審計拓展為領導干部生態文明建設責任審計，參照經濟責任審計研究制定生態文明建設責任審計制度，參照《生態文明建設目標責任評價考核辦法》確認生態文明建設責任審計內容，參照經濟責任審計建立生態文明建設責任審計聯席會議制度。

（1）（適時）將目前的領導干部自然資源資產離任審計，拓展為領導干部生態文明建設責任審計。參照“經濟責任審計”的做法，建立以資源環境生態責任審計為主體內容的生態文明建設（目標）責任制度，形成兩種“責任審計”相互并行、相互支撐的審計體系，亦即經濟建設責任審計與生態文明建設責任審計并行、相互支撐。由經濟責任單一責任審計向經濟建設責任與生態文明建設責任兩種責任審計拓展，是新時期審計職能的拓展；由領導干部自然資源資產離任審計向生態文明建設（目標）責任常態化（包括任中、離任）審計拓展。

（2）注重生態文明建設責任審計的基本特征與規律性。生態文明建設責任審計較經濟建設責任審計，更加符合公共事務監管的目標和要求，更加符合審計主體功能及其發展趨勢，更加有問題針對性（資源環境生態保護或生態文明建設問題更加普遍、嚴重、重要而敏感），更加具有（非經濟）專業性，更加需要與專業機構合作，更加需要運用包括遙感、信息系統等在內的手段，更加具有地區間差異性和因地制宜原則，更加要注意自然因素影響和自然規律，更加關注“獲得感”。

（3）參照經濟責任審計制度盡快研究制定生態文明建設責任審計制度。重點明確生態文明建設責任審計的對象（各級地方黨委、政府主要領導干部，以及各相關部門主要負責人），明確審計的范圍（生態文明建設相關法律法規的執行，生態文明體制改革總體方案和專項方案所規定黨委政府職責），明確審計的主體（及其授權規定），明確各有關機構的職責（數據和技術支撐等），明確審計報告的主體內容，明確審計結果評價結論方式，明確審計結果的應用方式，以及明確審計的工作機制等。

（4）參照《生態文明建設目標責任評價考核辦法》等確認生態文明建設責任審計內容。由中辦、國辦共同發布的該辦法，對于考核的內容作出了較為明確的規定。這些考核內容，應視作各級黨委和政府近期生態文明建設的主要責任，亦是審計的主要內容。

（5）參照經濟責任審計建立健全生態文明建設責任審計工作聯席會議制度。鑒于生態文明建設工作涉及領域廣、部門多且專業性、基礎性、敏感性強等特點，迫切需建立健全生態文明建設責任審計聯席會議制度，形成常態化、制度化、協同化的生態文明建設責任審計協同機制，重點就數據共享、事實判斷、責任認定等共同進行甄別、會商并達成共識，確保審計工作的順利推進。

（6）將兩種責任審計有機地結合起來形成接近“全責任審計”的審計體系。加強生態文明建設責任審計，應與改進完善經濟責任結合起來，不能重復審計，但對兩種責任要分別有清晰的界定和評價，分別出具審計報告。

設立生態文明發展指數

全國工商聯團體

全國工商聯團體在調研中發現，許多地區生態文明建設仍存在認識不夠到位、多停留在單一綠化和環保層面等問題，缺少科學規劃設計和系統建設體系，尚沒有把生態文明建設作為一個完整體系來安排。建議設立生態文明發展指數，旨在通過環境變化與經濟發展之間的變量關系，客觀反映某地區生態文明建設發展狀況。

生態文明是一個完整的系統工程，它由社會人文系統、經濟系統、自然系統、生態系統構成，包涵了社會、經濟、文化、教育等方方面面。而影響自然生態變化的主因是社會系統的人文因素，它是整個生態系統中促使生態平衡、生態循環、綠色發展的核心。生態文明發展指數就是要找出一個平衡點，兼顧經濟發展和自然生態相協調，平衡人類社會所需和自然生態的關系，即人類社會和自然生態之間進行的物質、能量、信息的交換，不僅應該適合人類社會發展的需要，還應該適應自然生態的需要。社會的需求不應超過自然生態的供應能力和再生能力，社會的排放不應超過自然生態的吸收能力和循環同化能力。

設立生態文明發展指數，就是要通過環境變化和經濟發展的變量關系反映某地區生態文明發展狀況，警示人們在經濟發展中是否已超越生態紅線、生態底線。設立生態文明發展指數，就是要建立一個模式，規范人們生產、生活經濟行為，實現習總書記提出的“生態興則文明興”的美好愿景。

生態文明發展指數首先要對各區域原始現狀做出評估，作為起始指數，然后每年通過生態文明發展報告來反映某地區生態文明發展狀況。區域生態環境規劃的重點是區域生態環境診斷，區域生態環境通過生態環境診斷找出一個區域生態環境治理的“病癥”所在，為區域生態環境規劃明確方向。

強化區域生態環境保護

加強長江中游地區生態經濟協作

中國民主同盟中央委員會

長江中游城市群是長江經濟帶三大增長極之一，近年來，中游地區的湖北、江西、湖南三省間高層交流趨于頻繁，初步建立起省際協商合作機制，搭建了一些省際合作平臺，推動了長江中游城市群一體化建設。但是，長江經濟帶發展面臨的生態環境形勢十分嚴峻，長江中游地區也由于缺乏生態經濟協作常態化工作機制，深化協作的相關職能較為分散，在生態文明建設、區域協調發展方面難以形成合力，因此必須以“生態優先、綠色發展”作為核心理念和戰略定位，進一步優化長江中游生態經濟協作機制。具體建議包括：

（1）借鑒京津冀協同發展經驗，建立長江中游生態經濟協作的常態化工作機制。建議以發改系統省級協商的輪值組織框架為基礎，做實輪值秘書處，設立專門的“長江中游生態經濟協作辦公室”，并推動交通、商務、旅游、水利、衛生等部門聯席會議的常態化，責成各部門省際聯席會議向該辦公室提交年度協作推進報告，由該辦公室匯總提交年度總報告。

（2）明確長江中游生態經濟資源保護重點，以“水”治理為核心，推動協同治理。全面落實主體功能區規劃，明確生態功能分區，劃定生態保護紅線、水資源開發利用紅線和水功能區限制納污紅線，強化水質跨界斷面考核，推動協同治理。創新流域生態經濟協作思路與工作機制，加快推進重點領域、關鍵環節體制改革聯動，形成長江生態環境保護共抓、共管、共享的體制機制。

（3）加強互聯互通，為長江中游生態經濟協作提供便利。加強溝通銜接，完善長江中游城市群省際高速公路布局，盡早消除省際斷頭路。加快重要鐵路客貨運通道建設，加強多式聯運合作。深化水運合作，共同推進重大水運建設項目，并統籌鐵路、公路、航空、管道建設，率先建成網絡化、標準化、智能化的綜合立體交通走廊。積極推進跨省際水利防洪治理工程項目建設。推動中游各省基礎設施共建共享和標準化。

（4）因企制宜、分類引導。針對中游各省產業同構嚴重、協同發展不足的狀況，以及中游沿江化工企業大量分布，產業布局不合理，污染排放危害嚴重等問題，應因企制宜、分類引導。對于沿江1公里范圍內的化工企業要根據其產能、技術、污染等情況，分別給予關停、限期搬遷、提檔升級等。在推動轉型升級、綠色發展的同時，限止準入，強化監管。對沿江1公里內的新建化工項目一律不予批準。制定更加嚴格的流域區域污染物排放控制標準，研究并制定現有化工園區評價指標體系。壓減、淘汰落后化工園區。加強環境執法，加大對化工業企業環境監管力度。

（5）統一標準，完善產業鏈條聯動機制。建議中游各省協同推進行政體制改革，形成長江中游省份統一的生態準入標準和技術標準，促進資金、人才、技術、商貿、物流等市場要素有序自由流動。進一步優化產業布局，探索完善長江中游產業鏈條聯動機制，協商建立產業協作收益分享機制，促進產業組團式承接和集群式、互補式發展，聯手打造長江中游地區開放合作新高地。

（6）完善長江中游生態經濟協作信息網絡，共建區域協作平臺。構建長江中游水域立體監測網，實現對長江水域環境狀況、入江污染源、環境風險等的全方位、全天候掌控。利用環境立體監測網獲得的數據、資料，開展長江水域環境風險的動態評估，以及“河長制”實施后長江水域環境變化評估。構建包括長江委、水利、環保等不同部門之間的數據共享開放、業務協同等工作機制，推進長江生態環境監管大數據平臺建設，帶動長江水域環境監測信息化跨越式發展。建立健全跨部門、跨區域、跨流域突發環境事件應急響應機制，圍繞大氣污染、跨界水污染、飲用水水源環境、非法采砂及非法碼頭等內容，建立三省環境聯防聯智聯管機制。

推進京津冀綠色協同發展

中國民主建國會中央委員會

京津冀綠色協同發展的聯動機制，是破解其發展與保護尖銳矛盾，建設世界級城市群的必由之路。為此，建議：

（1）建立京津冀政府工作協調機制，調整綠色發展政策體系。設立由相關部門組成的京津冀綠色協同發展領導小組，統一制定總體規劃和城市建設、產業布局等專項規劃。京津冀各城市之間也要建立有效的、常態化的信息溝通和工作協調機制，在政策、資金和技術等方面加強相互協調和對接，避免形成新一輪同質、同構的惡性競爭，避免京津冀發展失衡。落實好《京津冀協同發展生態環境保護規劃》等現有政策，做到生態規劃先行，堅持生態規劃一張圖、生態紅線一條線、自然資源資產一本帳。京津冀要動態地調整相關的綠色發展標準，加快制定資源綜合利用效率和最終排放標準。

（2）建立京津冀資源環境交易體系，提高生態資源市場化程度。建立和完善京津冀的碳交易、排污權交易、水權交易等區域性生態環境資源交易體系，優化配置京津冀生態環境資源，推進生態資源產品進入市場交易體系，實現生態資源產品的市場價值，使生態環境保護更經濟，實現“從綠掘金”，破除“環保不經濟”的生態貧困魔咒。建立京津冀資源環境交易體系，先期可以碳交易為試點，整合京津兩地碳交易市場為區域性碳交易市場，并將河北省部分城市納入碳交易體系，在碳交易試點基礎上，逐步建立京津冀排污權交易、水權交易等其他生態環境資源的交易體系。

（3）建立京津冀綠色金融服務體系，探索推廣政府和社會資本合作模式。要進一步完善價格和財稅體系，提高綠色經濟、綠色產業、綠色生產經營活動的收益，或者加大非綠色經濟活動的環境污染成本。要積極探索各種綠色金融工具的運用，包括綠色貸款、綠色債券、綠色保險、綠色基金、綠色證書交易等。對可再生能源及分布式光伏發電、天然氣分布式能源及供熱、農村電網改造升級、光伏扶貧、頁巖氣開發、煤層氣抽采利用等項目，京津冀可積極探索、推廣實施政府和社會資本合作模式，積極鼓勵財政補貼向符合要求的項目傾斜。

（4）推進京津冀生態環境保護法治化進程，構建多元化環境協同治理體系。要堅持區域一體化引領，打破行政區劃的梗阻和地方性制度、觀念的壁壘，探索建立京津冀環境治理的協同立法機制和聯合執法機制。要全面增強京津冀區域內的執法協同性和聯動性，加強區域間司法協作，開展重大案件跨區域協調會商，做到協同立法、協同執法、協同司法、協同守法。加快構建一個包含政府、企業、公眾以及其他社會力量等多元主體協同參與的京津冀環境治理體系。

建設黃河生態帶

方蘭（全國人大代表、陜西師范大學西北歷史環境與經濟社會發展研究院副院長）

黃河是中華民族的母親河，近年來流域生態環境不斷惡化，經濟發展與生態保護之間矛盾突出，對黃河流域進行生態修復及建設對美麗中國具有非常重要的意義。黃河流域生態文明建設關系到中華民族的永續發展。黃河流域同時是我國一帶一路、京津冀一體化和長江經濟帶三大戰略的銜接區，黃河流域的生態安全，關系到三大區域經濟帶的健康發展。打好污染防治攻堅戰，要求黃河流域區域間必須協同合作。

建議在沿黃九省區倡導建設黃河生態帶（其區域覆蓋山東、河南、山西、陜西、內蒙古、寧夏、甘肅、青海、四川九省區），把黃河生態帶打造成為我國生態文明建設與綠色發展的引領區，建設和諧、健康、清潔、優美、安全黃河，并將其上升為國家戰略。重點做好以下方面工作。

（1）黃河生態帶各省區水土流失防治及綜合治理。應當首先做好全流域水土防治工作頂層設計優化工作，同時注意處理好水土流失治理工作中各關聯方的關系，協調工作沖突；注意區域間、流域內及城鎮與農村的關系，注意政策推行舉措合理性；堅持長期效益同短期效益相結合。通過水土流失耕地改造、退耕還林還草、調整產業結構、數字化水土保持體系建設等措施，實現水土流失治理的制度化、智能化。

（2）黃河生態帶大氣污染聯防聯控。黃河流域地處中國北方地區，現階段大氣污染問題主要集中在六個方面：能源結構不合理；城市規劃不合理；機動車尾氣排放管理滯后；土地沙化；大氣污染治理技術缺乏；環境執法監督管理不到位。通過技術改進、產業政策、區域供熱工程、綠化改造工程、交通管理工程等方式，實現大氣污染聯防聯控。黃河生態帶的建立就是為了降低污染治理的社會總成本，實現“多贏”。

（3）黃河生態帶生物多樣性保護。在各省區建設生物多樣性綜合信息平臺，主要包括陸生生物多樣性調查與編目工程，水生生物資源調查與編目工程，生物多樣性資源本底信息數據庫及信息管理系統工程。生物遺傳資源信息管理系統構建，包括生物遺傳資源保護法規體系，生物遺傳資源研究及資源庫建設工程，生物遺傳資源信息數據庫及信息系統，各省（區）生物遺傳資源信息共享體系。生物生存環境改善工程包括水污染聯合治理工程，城鄉空氣污染、土壤污染治理工程，生物棲息地生態環境恢復重建工程。生物多樣性綜合評估體系項目包括生物多樣性綜合評估系統搭建工程，評估指標體系構建工程，生物多樣性評估制度建設，瀕危物種保護評估機制建設。

（4）黃河生態帶生態廊道建設。生態廊道能夠實現對河流及沿岸生物資源的保護，也為人類提供更為良好的生存環境，有利于流域間協調發展。建設黃河綠色景觀廊道，實現保護生物多樣性、過濾污染物、防止水土流失、防風固沙、調控洪水等生態服務功能和社會服務功能。建設黃河生態隔離帶，對黃河流經的生態環境惡劣地區進行隔離保護，通過生態修復，逐步恢復該地區的生態環境，包括陸上環境和水環境。建立跨省區域數據生態數據共享機制。沿河各省（區）根據自己所處流域的水文地貌特點及亟待解決的生態環境治理問題，設計符合當地情況的生態廊道項目，建立“黃河生態廊道數據庫”，實現信息共享與監督。

（5）黃河生態帶節水防污型社會建設。應從工程措施和制度建設兩方面進行。工程措施如區域內節水改造、農業防污工程建設和中游地區泥沙協同治理帶建設；制度建設包括流域內河長制進一步完善以及節水防污社會文化建設等，最終形成政府宏觀調控、市場引導、用戶參與的節水運行機制，建立有利于促進節約用水和水資源合理利用的水價形成機制；完善以水權管理為核心的全過程和全面節約的用水管理制度體系；完善與水資源承載能力相適應的水利工程體系、防污工程體系和計量設施，使全流域水資源的水資源利用效率和效益明顯提高；形成全社會自覺節水的機制，水資源利用效率和效益大幅度改善，水資源承載能力明顯提高。

完善中央環保督查制度，強化行業監管

進一步推進中央環保督察制度

中國民主促進會中央委員會

環境保護督察作為生態文明體制改革領域一項重大制度建設和創新，對推進生態文明建設和環境保護帶來重大深遠影響。因此，建議將中央環保督察作為生態文明體制改革和環境保護落地落實的重要抓手，進一步完善并推進。

一是在形式上，中央環保督察作為“中字頭”代表黨中央、國務院，督察組組成應更具代表性，包括中央和國務院有關部門。目前，中央環保督察組都是由環保部牽頭成立，中紀委、中組部的相關領導參加，組長由現職或近期退出領導崗位的省部級干部擔任。但實際上，由于中紀委和中組部相關領導參加并沒有在所有中央環保督察組落實，國務院有關部門沒有參與，基本還是環保部門唱獨角戲，在對地方黨委政府及有關部門督察上，效果大打折扣。一些地方黨委政府看到上級來督察的都是環保部門的人，也覺得環保督察就是環保部門一家的事，把“環保督察”變成了“督環保”，工作由環保部門來做，問責由環保部門來承擔，扭曲了環保督察的本意。因此，有必要調整完善中央環保督察組的組成結構，由中辦、國辦牽頭，中央、國務院有關部門及中央有關企業參與，使中央環保督察組組成更具權威性、代表性，從中央層面就開始體現出“黨政同責”“一崗雙責”，對推動地方“黨政同責”“一崗雙責”的落實和地方環保督察，更具示范性和指導性。

二是在內容上，中央環保督察對問題的把握和查處具有很強的導向性，應該重點關注突出生態環境問題背后黨委政府及有關部門決策和環保責任的落實。中央環保督察重點應該是環境質量改善情況、大氣、水、土壤污染防治行動計劃的貫徹落實情況，黨委政府及有關部門的履職情況等，具體的環境問題應該主要靠常態化的日常執法監管來解決，即使是這些具體環境問題的形成，相當一部分也是地方黨委政府決策不正確或者不落實，有關部門環保責任不到位，不作為或者亂作為所致，也應該把具體環境問題背后的黨委政府及有關部門的責任作為督察重點突出出來，解決這個問題，更帶根本性和全局性。有的地方政府，只看到企業納稅提高財政收入，看不到企業的污染帶給人民的痛苦，看不到治理污染的長期性和艱巨性，做出的決策不符合綠色發展理念；有的地方環保部門還在單打獨斗，大環保的格局仍未形成。事實證明，哪個地方的黨委政府綠色發展理念樹得牢，生態文明建設和環保工作決策正確，相關部門環保責任落實到位，這個地方的發展就能良性循環，人民群眾獲得感高。因此，中央環保督察應該重點關注突出生態環境問題背后的黨委政府及有關部門決策和環保責任落實，樹立起鮮明的導向。

三是在方式上，中央環保督察可以借鑒中央巡視，可以不定時、不定批，可以“發點球”、可以“回頭看”，重在抓問題解決和整改落實。中央巡視制度的成功，不僅在于它有一整套的法律法規和制度規定，還在于它的方式方法十分靈活，既有常規巡視，也有專項巡視，還有機動式巡視，加上“回頭看”，真正實現了以問題為導向，哪里問題多、哪個部門問題多，就往哪投入更多力量，發揮了巡視和監督的最大效力。中央環保督察可以借鑒中央巡視的成功經驗，在當前全面覆蓋的基礎上，開展不定時、不定批的督察。可以“發點球”，針對重點地區、重點行業、重點問題開展機動式、點穴式專項督察，既可以解決面上某一項突出環境問題，也可以重點解決一個地區、一個行業的環境問題，實現點面結合。突出抓好“回頭看”，通過檢查反饋意見整改落實情況，防止一些地方抓環保緊一陣松一陣，抓整改走形式跑過場，口頭講重視，行動不落實的現象，使保持環保督察的壓力常態化、長期化，促進地方黨委政府及有關部門把踐行綠色發展的理念變成自覺行動。

四是在結果上，中央環保督察在對黨政領導干部責任追究方面具有較大震懾，但在黨政領導干部績效考核和選拔任用方面需要更加緊密結合。干部績效考核和選拔任用是推動各級黨政領導干部落實中央大政方針最有效的方法和手段。通過一年多的中央環保督察，特別是通過責任追究，各級黨政領導干部加強生態環境保護、推動綠色發展的意識明顯增強了，但是要從長效機制上保護這一督察成果，還需要進一步從干部績效考核和選拔任用上加以充分利用。一些地方黨委政府也意識到這個問題，組織各級組織人事部門對干部績效考核和選拔任用進行研究完善。一些地方制定了考核細則，但權重還比較小，內容還比較粗，方法還比較簡單，體現不出生態文明建設應有的地位。因此，從中央層面上，要進一步明確把推進生態文明建設作為各級領導干部績效考核和選拔任用的重要內容，加大考核權重，從德、能、勤、績等方面細化考核內容，改進考核方法，對考核優秀或者不合格的領導干部要明確相應獎懲措施。通過把中央環保督察納入干部績效考核和選拔任用，進一步推進中央環保督察的法制化、規范化，使這一行之有效的舉措長期發展下去、堅持下去。

加強染料行業環境監察

歐其（全國人大代表、浙江龍盛集團股份有限公司技術中心副主任）

我國是染料生產和使用大國，目前我國染料年產能約為130萬噸，占全球產能的60%以上，市場份額占全球40%以上，常規生產品種約800個，染料中間體產量約45萬噸。染料及染料中間體生產過程中原料多、產品多、工藝復雜，由于長期依賴傳統技術，形成了較為嚴重的環境污染。在環保部發布的《環境保護綜合名錄》（2017年版）中，一共有885項產品列入“高污染、高環境風險”目錄，其中涉及染料的就高達200余項。加強染料行業環境監察，關鍵在于加強環保精準執法及行政作為，堅決打擊擾亂行業秩序、污染環境的“低小散”企業，以創新驅動及綠色消費引導推動行業轉型升級。為此，提出以下建議。

（1）制定環保精準執法細則（或體系）并加強行政作為。建議在現行《環境保護法》下制定精準執法細則（或體系），進一步明確操作規則和標準尺度，盡可能減少自由裁量權，有效規范執法行為；加強執法能力建設，不斷改善執法條件和裝備，推進環境監管能力標準化建設。建議加強“散亂污”企業排查力度。嚴格審核企業環評與實際生產的一致性，在日常監察過程中，可從硫酸、鹽酸、硝酸等特征物的使用、消耗和處理量，以及危險廢物的處置量上著手，通過物料平衡計算，確定排污責任。建議提高企業環境信息披露的透明度，建立失信企業名單。

（2）建立產業承接環境評價體系，算好生態賬。建議地方政府把“招商引資”逐步轉變為“招商選資”，建立產業承接環境評價體系，從自然資源、地理區位、環境容量、經濟基礎、經濟結構、市場容量、環境風險等多個指標進行綜合考量，確保引入產業在符合生態要求的大前提下，服務地方經濟。

（3）出臺具體措施鼓勵企業技術創新，加強新技術推廣。鼓勵企業加強環保新技術研發及投入，樹立行業環保標桿企業，強化綠色工藝在行業中推廣，推進綠色信貸，加大對綠色經濟、低碳經濟、循環經濟的支持，促進產業從末端治理向前端創新的轉變。積極推進以企業為主體、科研院所為支撐、市場為導向、產品為核心、產學研相結合的技術創新體系建設，提升整個行業的研發技術人員儲備和技術工藝儲備。

（4）建立綠色消費法律和政策導向，抵制高污染產品。

發展壯大環保產業

壯大環保產業 打贏污染防治攻堅戰

全國工商聯環境商會

伴隨環境服務市場需求的釋放，我國環保產業的服務能力逐步提升。環境技術集成創新和關鍵裝備國產化取得突破，形成一批環保技術設備研發基地；環保市場逐步破除行業壟斷和地域保護，PPP和環境污染第三方治理模式得到推廣應用；在國家“一帶一路”倡議背景下，環保企業迎來更多開拓海外市場的機遇。

隨著環保督察的規范化和制度化，工業污染治理市場需求得到有效釋放，開始進入全面達標新時代。環保產業正處于大有可為的戰略機遇期和產業結構深刻變革期，水處理從供水和污水處理業務擴展到管網建設和海水淡化等領域，并結合海綿城市建設開展黑臭水體綜合治理；大氣治理從尾氣治理向前端能源清潔化利用延伸，貫穿了源頭減排、過程控制和末端治理的全過程；固廢處理從末端填埋焚燒處置向前延伸至生活垃圾收集和轉運，并衍生出智慧環衛及廢舊物資再生利用等高附加值新興服務行業。

目前環保產業整體發展勢頭強勁，但我們也要清楚地看到，在一些具體領域和市場方面也存在諸多問題和障礙，集中體現在工業污染防治、農村污染防治、制度化環境管理、市場秩序維護等方面。

在固廢處理領域，雖然近年來我國危廢處置能力增長較快，但處置能力區域不平衡、不充分問題仍然突出，處置費用較高，部分企業非法轉移和傾倒危險廢物。城市大量建筑垃圾未經任何處理被運到郊外或農村，采用露天堆放或填埋的方式處置，資源化利用率不足5%，而發達國家建筑垃圾資源化利用率已達60%～90%。城市餐廚垃圾無害化資源化利用進展緩慢，餐飲廚余進入簡易作坊再利用對保障飲食安全造成巨大威脅。

在土壤修復領域，我國污染場地環境問題突出，化工冶金等工業廢棄地污染地塊較多，農田污染日益嚴重。土壤污染物種類繁多、污染程度多樣，修復治理難度大、成本高，土壤修復行業處于起步階段，產業政策的推動和引導還有待加強，適合我國國情的污染場地治理技術裝備的研發推廣應用還需加強。

在大氣治理領域，非電行業煙氣治理嚴重滯后于電力行業超低排放力度，需加強VOCs（揮發性有機物）與NOx（氮氧化物）協同減排。

在農業面源污染治理和農村環境綜合整治方面，污水垃圾設施運維能力和環境治理水平不高，特別是在老少邊窮等欠發達地區，快速城市化進程中，鄉村留守人員的認識、需求與政府改善鄉村環境的預期出現了背離，農村環境綜合整治進展較為緩慢。農村環境問題如得不到有效解決，大量PPP模式下的河道流域治理項目會因此功虧一簣，鄉村全面振興也會成為空談。

在環境管理制度方面，至2017年底，中央環保督察已實現31個省份全面覆蓋，對地方環保工作推動效果明顯。但通過環保約談、巡視、督查等形式，依靠大量人力投入發現并跟蹤解決問題，高強度的工作難以長期持續，且單憑環保部門的力量無法做到對固定污染源的全覆蓋。環境管理的制度設計需要得到強化，利用大數據輔助技術，以精細化管理代替人為檢查、巡查，用數據獲取新知、用數據支撐決策、用數據提升管理、用數據驅動創新。但目前我國環保大數據的頂層設計滯后、體制機制創新動力不足，存在重概念口號、輕實施配套，重設備技術、輕機制建設等問題。

在市場秩序維護方面，惡性低價競爭問題依然突出。無論是先低價拿標搶占市場份額，項目運行后再提價，還是企業戰略轉型需要，這些偏離實際成本的惡性不規范競爭，不以持續穩定運行為目標的短視行為，極不利于環保產業的健康發展，同時也造成環保行業平均收益率下滑明顯。據測算，目前燃煤電廠煙氣特許經營項目投資內部收益，從12%下降至8%左右；水務項目從8%下降至4%～5%左右，僅與5年期的銀行貸款基準利率持平；垃圾焚燒發電項目從12%下降至5%～8%左右。

針對以上污染防治中亟待補齊的短板，提出以下具體建議：

（1）定目標、嚴督查，進行攻堅目標分解、責任落實、結果考核。統一認識和方向，確定總體目標、年度目標、主要指標及其工作任務，讓目標可檢查、可落實并向下層層分解，縱向覆蓋省、市、縣各級政府，橫向延伸到各相關主管職能部門，讓各級地方政府、各主管職能部門承擔起在污染防治中的主導責任。

（2）建制度、嚴執法，構建天空地環境監測監管體系。排污企業是污染防治的責任主體，也是攻堅戰中的重點監管對象。對排污企業達標排放的監督力度一刻不能放松，讓企業不敢超、不想超。政府應推動建立基于大數據技術的環境管理制度，借對排污許可制度的推動，利用在線監控、監督性監測、遙感、無人機巡查等手段建立天空地的環境監測監管體系，實現管理的常態化、標準化。環保行業可做好智慧環境綜合管理系統的技術開發和服務支持工作，并在更大尺度上融入智慧城市系統。借助數據化環境管理手段，通過對數據的挖掘和分析，實現管理優化和精準控制。嚴控高污染行業、重點企業排放，對存在偷排漏排、拒不執行、數據造假等情況的，嚴格按照法律要求進行處罰，并結合環境信息公開、環境信用等手段，讓違法企業付出代價。

（3）抓源頭、治末端，系統提升工業與園區污染綜合治理成效。環保產業需要主動擴大責任范圍，將污染防治從發展的成本變成發展的動能，全面參與工業與園區的污染綜合治理，包括水、氣、固廢、危廢等。以技術進步和產業延伸，通過清潔生產、水資源綜合利用等推進綠色制造和清潔生產，從末端的污染治理上升到在制造過程中進行資源化利用，形成清潔能源、清潔生產、節能環保相結合的全過程控制模式。從產業結構來說，應該發揮環境保護對供給側結構性改革的促進作用，推動產業升級及其區域合理布局，使單位產品主要污染物排放強度降低、資源能源效率提升。從正反兩個方面持續推進工業污染第三方治理模式，加強對工業企業達標排放的監管執法，鼓勵開展同業環境設施交叉式運營監督及環保企業第三方社會機構綜合評級。

（4）創模式、強支持，加強農業面源污染防治及農村環境綜合治理。對于農業面源污染的有效控制是確保河道生態流域恢復生態功能的重要部分，是恢復綠水青山的必要保障。政府可考慮在更高層面通過政策和輿論導向拉動鄉村綠色發展需求，創造就業和發展機會，吸引年輕人到廣闊的鄉村施展才能；挖掘鄉村的生活優勢，吸引城市高凈值、高收入的人群到鄉村居住。具體到環保領域，可加強對鄉村基層管理者環保意識的教育和責任約束考核，并通過財政性資金對處理設施運行維護費用進行補貼，以解決面向居民環保設施運維資金收繳率較低的問題。環保產業需要通過跨界融合，在污染防治設施的運營維護中借助大數據、物聯網等技術，根據各個地區的具體情況，開發針對性強、運營便捷的分散式污染防治系統，通過第三方治理來實現規模化運營。可由資源整合能力強、工程業績豐富、資金實力雄厚、技術裝備水平高的龍頭企業作為整體牽頭，帶動發展專項細分技術服務能力高的中小企業。

引導和規范土壤修復行業健康發展

周健民（全國政協委員、江蘇省政協副主席、農工黨江蘇省委主委）

土壤修復包括土壤調查、監測、評估、工程設計、工程施工等。整個行業的產業鏈條較長，涉及多種相關領域，產業規模大、涉及就業人口多，其發展將有力助推生態文明建設和供給側結構性改革的深入。

盡管土壤修復行業發展迅速，市場潛力巨大，但也存在不少問題，包括：我國目前沒有建立完備的土壤污染調查、風險評估、檢測技術和環境質量技術標準，污染修復治理后也缺乏長期監測和監管；行業門檻不高，尚未建立規范的土壤修復市場；修復人才和技術短缺；修復資金缺口較大，相對于廢水、廢氣治理，目前該行業的商業盈利模式還不清晰，尚未形成良性的產業鏈條；行業監管部門尚不明確，“土十條”及其地方政府工作方案因條款和規定主要體現了指導性和方向性，對土壤修復行業在監管上操作性不強，需進一步明確監管部門的責任邊界。

為促進土壤修復行業的快速良性發展，政府和相關部門應直視問題，深入調研，采取有力措施，加強引導和規范。為此建議：

（1）摸清底數，正確評估市場規模。要精準識別土壤污染范圍和程度，將對污染土壤的治理與修復與其污染水平和最終使用用途緊密結合起來，摸清需要開展治理與修復的污染土壤底數，分類管理，既要及時治理，也要避免過度治理，浪費投資。

（2）制訂標準，規范市場行為。在國家層面上進一步制訂土壤污染調查、風險評估、檢測技術和環境質量技術標準，各地政府結合實際情況進行細化，出臺行業準入條件，建立完整的流程管理體系，強化監管，使土壤修復工程處于受控狀態下，達到逐步規范市場行為的目的。

（3）大力培育，儲備相關技術和人才。土壤污染的程度和類型千差萬別，應在借鑒國外成熟技術和經驗的前提下，根據我國各地的實際情況，強化人才引進，鼓勵科研人員與修復企業合作，開展技術革新，結合污染地塊的特性，確定相應的實用技術，分類施策，循序推進。

（4）提升效益，構建土壤修復穩定的商業模式。由于土壤修復成本高，修復地塊面廣量大，資金缺口巨大，需要建立政府和社會資本聯合機制，不斷提高土壤修復的綜合效益，才能形成穩定的商業盈利模式，彌補資金缺口，促進市場的發展。

（5）明晰責任，建立健全土壤修復監管機制。土壤修復涉及環保、國土、住建等眾多政府部門，其工程性質的復雜性決定了修復工程不能僅靠一家獨立公司、一個領域的專家和一個政府部門完成實施和監管任務。要構建富有成效的土壤修復監管機制，明晰各相關部門的責任，加大相關法規政策的執行力度，形成多部門參與、分工協作、職責明確的污染土壤修復監督與管理體系，加強土壤修復項目從監測、場地調查等全流程監管，從而保障污染土壤修復產業的健康發展。

加強海洋環境保護

沈滿洪（全國人大代表、寧波大學校長）

黨的十八大報告首次提出實施海洋強國戰略，黨的十九大報告再次強調加快海洋強國建設，再次系統闡述了以美麗中國為目標的生態文明建設。海洋強國建設必須以海洋環境保護為前提，沒有健康的海洋生態系統就不可能建成海洋強國。建設“美麗海洋”是建設美麗中國的題中應有之義。但是，相對于陸地環境保護而言，海洋環境保護處于相對滯后的狀態，屬于生態文明建設的“短板中的短板”。其中，東海海域是全國環境污染最為嚴重的海域，杭州灣是全國環境污染最為嚴重的海灣。海洋環境污染不僅威脅著海洋生態系統的健康發展，而且也影響到海洋經濟和海洋文化的健康發展。為此，提出如下建議：

（1）切實落實“入海污染物總量控制制度”。海洋環境的退化，根源就在于入海污染物的總量超過了海洋環境容量。因此，要改善海洋環境質量，必須減少入海污染物總量。《生態文明體制改革總體方案》明確指出：“建立陸海統籌的污染防治機制和重點海域污染物排海總量控制制度”。但是，入海污染物總量控制制度的實施進展緩慢。為此，必須有系統完整的入海污染物總量檢測技術和監測體系，必須有明確的入海污染物總量控制的路線圖和時間表。

（2）逐步取締遍布全國沿海地區的“排海工程”。“排海工程”就是污染物排放地從陸地的河流、湖泊改變為海洋，而且入海污染物的排放標準低于陸地污染物的排放標準，其實質是污染物排放的轉移。要根據經濟發展階段和海洋環境保護要求，逐步取締“排海工程”。對于海洋環境特別嚴峻的區域例如東海沿海地區要率先取締“排海工程”。

（3）嚴格控制危及海洋生態安全的“涉海工程”。涉海工程包括圍海工程、填海工程、圍涂工程、連島工程、跨海大橋等。這些工程尤其是填海圍涂工程，表面上看，增加了土地供給，解決了耕地占補平衡問題，實際上是以損害海洋生態安全為前提的。我國工業化進入到中后期后，耕地轉化為其他用地的數量不僅要控制，而且要進入到“零增長”控制，要“向空間要土地”、“向效益要土地”，這樣才能真正實現高質量發展。原則上應該禁止填海圍涂等“涉海工程”。非要上馬的涉海工程必須經過定量化的環境影響評價，在經濟收益、環境收益、社會收益等綜合收益顯著大于綜合成本的情況下，才可進入申報程序，最終經國務院審批。

（4）緊密合作推進大江大河入海污染物管控。海洋環境保護不僅是沿海地區的事情，也是大江大河中上游地區的責任。以東海為例，東海嚴峻的環境形勢既是上海、浙江、江蘇等沿海地區的責任，也是長江流域所有排污主體的共同責任。因此，必須追本溯源，從源頭上控制入海污染物，加強大江大河全流域環境保護的合作和管控。從一定程度上講，保護長江流域的水環境，就是保護東海海洋環境。基于此，需要建立起長江全流域水環境保護的長效機制。

（5）大力加強海洋運輸中的環境保護及安全監管。海洋運輸具有顯著的低成本優勢，但是，也面臨著油污等污染風險，尤其是面臨著撞擊、消防、臺風等方面的安全風險。因此，要加強運輸船只的定期檢查，要加強運輸船只環保設施運行狀況的監控。而且，海洋運輸的環境事故要建立“損害賠償制度”，落實“誰損害，誰賠償”的原則。為了解決船主“環境損害賠償”能力的有限性問題，需要強制性建立海洋運輸船只環境損害賠償保險制度，通過第三方建立安全責任機制。

（6）大力解決海水養殖中的環境污染問題。海水養殖為人類解決了蛋白質供應和“糧食安全”的問題，但是，海水養殖中的飼料投放及糞便排放也污染了海洋環境。由于我國沿海地區普遍高密度地發展海水養殖產業，由此導致的海洋環境污染問題不可小覷。因此，要加強海水養殖的科技創新和制度創新，實現海水養殖廢棄物的循環利用，有效解決水產養殖業發展與生態環境保護的矛盾。

（7）進一步優化“休漁期”制度建設。實施了20多年的“休漁期”制度，對于促進漁業資源可持續發展起到了重要作用，但是，作用不夠明顯。一是“休漁期”時間過短，不足以給海洋漁業資源以足夠的休養生息的機會；二是“休漁期”后的捕撈力度太大，導致漁業資源種群的進一步減少；三是非法捕撈活動依然存在。因此，要加大“休漁期”制度建設力度，進一步延長休漁期時間，控制“休漁期”后的捕撈力度，嚴厲打擊非法捕撈活動。

（8）積極探索海洋海島自然保護區建設。對于承擔重要濕地功能的海涂、對于具有生物多樣性功能的海域、對于具有特殊生態價值的海島等，要劃定生態紅線，建立自然保護區。對于海洋自然保護區，要設立海洋生態基金，專門用于生態修復和環境保護。

完善環境與健康監督體制機制

呂忠梅（全國政協委員、全國政協社會和法制委員會駐會副主任、清華大學法學院教授）

環境問題可能帶來的人群健康損害，危及人民生命安全和社會穩定，是當代國家治理的一個重大挑戰。我國經過三十多年的快速發展，積累的各種環境與健康問題近十年來也開始出現。我國仍將處于工業化和城市化快速發展階段，如不積極主動采取應對措施，環境與健康問題存在擴大成為大范圍地區性問題的可能性，危及國家安全和社會穩定。當前，我國環境與健康工作“體制不健全、管理低效率”是中央和地方環境與健康工作的共性問題，地方問題更突出。我國將環境管理定位于“以環境質量管理為核心”，環境與健康風險未納入環保部門的管理目標。現行環境與健康管理體制不健全、機制不順暢，導致出現“有牽頭、無統籌；有分工，無合作”的尷尬局面。

建立以控制人群健康風險為目標的環境與健康管理體制機制，作為環境健康風險管理最優資源調度者，生態環境統一監管部門應承擔首要職責。依據《環境保護法》，建議在新一輪機構改革“三定”方案中，明確生態環境統一監管部門負有改善環境質量、保障公眾健康的職責，并承擔環境健康風險評估與管理職能。同時，明確衛生、農業、科技、工信、食品藥品監督、安全等相關部門在環境與健康風險管理中的協同職能，尤其是明確衛生部門在公共健康管理和服務方面所具有的對環境污染造成的公眾健康影響的管理職能。具體建議如下：

①以增進民生福祉為根本目的，樹立以保障人群健康為核心的環境管理理念，明確“環境保護優先考慮公眾健康”的價值取向，將環境健康風險管理融入環境管理和公共健康服務全過程。

②設立國務院環境與健康工作委員會，負責分析環境與健康問題形勢，統籌解決部門間聯合調查、資源共享、信息發布和監測網絡整合等重大問題，提出環境監管與保障人群健康的重大政策措施，督促各項任務的執行，確保國家“健康中國”戰略建設健康環境任務落到實處。

③選擇工作基礎較好且具積極性的地區，開展環境與健康管理體制機制創新試點，為建立統籌、規范、高效體制機制提供示范。

強化環境經濟政策

推進落實綠色保險，創新環境金融政策

宋青（全國政協委員、中國民主建國會蘇州市委員會副主委）

綠色保險又稱環境污染責任保險，是市場經濟條件下進行環境風險管理的一項基本手段。排污單位作為投保人，向保險公司預先繳納一定數額的保險費，保險公司據此代為承擔賠償責任，直接向受損害的第三人賠償或者支付保險金。2015年生效的《中華人民共和國環境保護法》第五十二條明確規定“國家鼓勵投保環境污染責任保險”。2015年《生態文明體制改革總體方案》明確：“在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度”。2016年《關于構建綠色金融體系的指導意見》規定：“在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度”。為推進落實綠色保險，創新環境金融政策，特提出如下對策建議：

政策先行。2017年環境保護部和保監會聯合制訂了《環境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》，并公開征求意見。建議加快推進《辦法》正式出臺，盡早形成法規政策和市場機制的協同推進，解決現有實踐中面臨的問題及需求，為發展綠色保險提供良好的政策空間。

完善配套。目前，企業環境信用評價已經形成較為廣泛的覆蓋面，以江蘇為例，企業環境信用評價已經覆蓋到全省排污總量90%的污染源企業，每年穩定在2.3萬家左右，而這些污染源企業也恰恰是具有較高環境風險的重點排污企業，但參加綠色保險的企業卻只占十分之一。建議完善配套，加強環保、銀行、保險公司等部門的信息共享和數字化平臺建設，依靠已成熟的環境管理制度，將綠色保險與環境信用評價、綠色信貸以及企業排污許可、總量控制、信息公開、行業準入等制度有效銜接，發揮環境管理協同效應。

創新渠道。拓寬綠色保險承保領域，可從私權益保障拓寬到公權益保障等公共領域。2016年《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，明確生態環境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。由此可見，綠色保險業務領域覆蓋范疇將非常廣泛。與此同時，還需要進一步提高綠色保險行業服務水平，制定適用于環境污染責任保險的環境風險評估準則、事故勘查、定損理賠、污染損害及專業的損失評估及賠償標準等，借助信息化系統和大數據資源，形成成熟的環境安全防控技術支撐體系，提高專業化水平。切實做到服務前移，讓投保企業即便不出險無理賠但同樣能得到專業化規范化服務，通過降低環境風險和出險概率來提升投保企業的獲得感和滿意度，實現綠色保險的可持續發展。