南京市生產建設項目水土保持方案實施中存在的問題及對策

錢 洲，陳莉莎，田志偉，朱燕飛，鄧先兵

(1.南京市水土保持管理中心，江蘇 南京 210008；2.南京市水利規劃設計院股份有限公司，江蘇 南京 210022)

近年來，南京市通過構建法律框架、編制水土保持規劃、完善人員配置、落實監督管理、加強行政執法等方式，不斷推進水土保持工作向前發展。水土保持法對水土保持方案實施有明確規定，未經原審批機關批準，對水土保持措施作出重大變更的，須承擔相應法律責任。隨著水土保持方案行政許可數量的逐年增加，生產建設項目水土保持方案實施中存在的問題，也給水土流失防治帶來了風險。筆者通過水土保持監督管理工作實踐發現，建設單位在水土保持方案實施中，與“三同時”制度的要求存在著較大差距。歸納現階段存在的問題，提出對策和建議，才能進一步做好生產建設項目水土保持方案的實施工作。

1 存在問題

1.1 水土保持方案內容脫離實際

南京市水土保持方案數量逐年增多，但是編制內容依然存在較多問題。其中，水土保持方案實施中的突出問題是方案內容脫離實際：方案編制單位對現場調查不夠，與建設單位、工程設計單位溝通不深入，對施工組織、施工方式不了解，沒有結合項目現場施工的實際情況進行合理設計，導致水土保持措施的方位、數量和典型設計不準確；對措施的施工時段交代不清，對容易產生水土流失的施工環節分析不徹底，導致布設措施表面化，缺乏針對性；對主體工程已有的水土保持措施評價不準確，土石方平衡分析、臨時堆土設計簡單粗糙，與實際情況出入較大。水土保持方案內容一旦脫離實際，設計停留在理念上，也就不具有可操作性，不利于建設單位在項目施工過程中落實。

1.2 水土保持措施落實主動性不足

水土保持措施落實情況是體現建設單位是否完成水土保持方案實施工作的關鍵，也是建設單位落實“三同時”制度的重要參考指標。南京市大部分建設單位對水土保持法律法規已有了一定的了解，但在實際工作中，因存在僥幸心理，還是鮮有建設單位能主動按照水土保持方案內容落實水土保持措施。監管單位在對正在施工的建設項目進行定期現場檢查時發現，水土保持措施與方案匹配度有限，布設進度也嚴重滯后，個別建設項目不僅排水工程設置不完善，場內雨水也未經有效處置就直接往外排放，流入市政管網，對城市防汛抗澇工作帶來極大影響。相當部分建設單位都是在監督管理部門到現場進行檢查，并出具整改意見后才會對水土保持措施進行完善。

1.3 水土保持措施施工組織落實不夠

建設單位是水土流失防治的責任主體，具有履行水土流失防治的義務，施工單位則是生產建設項目擾動地表、破壞植被的直接實施者。但在施工過程中，建設單位卻沒有很好地把水土流失防治工作要求有效傳達給施工單位：一方面，建設單位沒把水土保持方案的有關要求放入施工合同，甚至沒有把已經通過許可的水土保持方案移交給施工單位，導致施工單位缺乏水土流失防治意識；另一方面，由于施工單位水土保持意識薄弱，未能對施工隊伍進行水土保持知識、法規、政策普及，導致其在施工過程中對水土流失防治內容的管理出現真空，也就很難從水土流失預防的角度出發，合理調配現場施工時序、土方挖運，并將水土保持方案中所設計的措施融入施工組織中去。最終，導致水土保持措施在施工中難以落實。

1.4 水土保持監測工作滯后

水土保持監測單位需要對生產建設項目施工過程中的水土流失數量、強度及動態變化進行監測，并定期上報水行政主管部門。《江蘇省水土保持條例》對水土保持監測作了相關規定，要求建設單位自行或者委托具備水土保持監測工作相應能力和水平的單位，進行監測并按季度上報水行政主管部門。生產建設過程中，建設單位出于經濟因素考慮，一般都會選擇自行進行水土保持監測。但建設單位往往自身不具備水土保持監測的專業素養，不能準確把握監測方法。在操作過程中，水土保持監測時序也常常滯后于主體工程，只為應付監督管理部門的檢查和驗收，獲得的監測數據也無法反映真實的水土流失情況。

1.5 水土保持監理工作缺失

水土保持監理工作是水土保持方案落實的重要保障。在城市生產建設項目施工過程中，幾乎沒有開展水土保持專項監理工作的。水土保持監理工作一般由主體工程施工監理單位來承擔，但是主體工程施工監理單位幾乎沒有水土保持專業技術人員，對水土保持監理工作無法做出專業的判斷。水土保持方案針對建設項目所設計的新增水土保持措施，無法與主體工程已有的水土保持措施一樣得到很好的落實。而這部分措施對減少水土流失量起著至關重要的作用，一旦無法有效落實，產生水土流失的風險就會明顯增加。

2 對策和建議

2.1 強化水土保持方案技術審查

保證水土保持方案編制的質量是實施方案內容的前提，參差不齊的方案質量會給方案實施帶來較大阻礙。面對逐年增多的水土保持方案，水行政主管部門應強化技術審查。①對水土保持方案實行預審制，編制單位在送審前要對方案進行自評和打分，并將自評依據和結論附在方案后，經自評合格的方案可參加評審，對于復雜敏感的項目，方案在預審過程中還需要得到專家的認可才能參加評審；②完善專家庫，增加工程、概算等方面的專家，合理分配評審會專家組成，為方案提供更多建設性的意見；③建立方案評審的標準，方案評審應在標準的基礎上進行評價、打分，無法達到合格要求的方案即視為不通過，要嚴格執行；④審查編制單位編制能力，對于沒有足夠水土保持專業技術人員、無法保證水土保持方案報告質量的編制單位，應限制其從事該領域的相關工作，直至整改到位。

2.2 梳理監督管理流程

水土保持監督管理部門的定期檢查可督促建設單位更好地實施水土保持方案，履行水土保持責任和義務[1]。目前，在南京市城區水土保持監督管理工作中，監督管理部門形成了一套完整的工作流程，包括行政許可前“辦理通知”、行政許可后“落實通知”、項目開工前“宣傳貫徹”、施工過程中“現場檢查”、現場情況“記錄存檔”、施工結束后“驗收小結”等環節。在一整套監督管理流程作用下，建設單位在施工過程中落實水土保持措施的情況有了較大改善，但是建設單位在思想上“重審批、輕落實”的思維還是沒有根本轉變。

國發〔2017〕46號文的出臺，取消了生產建設項目水土保持設施驗收審批，很多建設單位產生誤解，以為是取消了水土保持設施驗收，卻沒有注意到該文同時還規定了：水利部要制定水土保持的有關標準和要求，并督促地方水行政主管部門加強事中事后監管；建設單位按標準執行驗收，自行加強監測、組織驗收、向社會公示并向審批機關報備；水行政主管部門加強對水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，依法查處水土保持違法違規行為，處罰結果納入國家信用平臺，實行聯合懲戒。這一系列規定意味著，生產建設項目水土保持設施驗收行政許可的取消，僅僅只是行政許可的取消，而不是水土保持設施驗收工作的取消。相反地，該規定實際上對水土保持設施的驗收提出了更高的要求，水行政主管部門還將進一步加強“事中事后監管”，確保水土保持方案的實施。監督管理部門也需要逐漸改變思路，逐漸引導建設單位自行加強監測、自查方案實施、自行組織驗收，并進行報備。

2.3 加強對建設單位的管理

國發〔2015〕8號文和國發〔2017〕46號文的出臺實施，在水土保持方案行政許可和水土保持設施驗收環節都給予建設單位一定的自由度，都強調了建設單位自身在水土流失防治中應發揮的重要作用。在這樣的大環境下，水行政主管部門加強對建設單位的管理就顯得尤為重要。

(1)增強建設單位的水土保持意識。通過法律法規宣傳、現場指導、定期召集等方式，強化建設單位水土保持意識，明確建設單位的水土流失防治責任，督促其在施工單位招標、管理中實行水土保持規范化管理。

(2)督促建設單位啟用水土保持專業人才。建設單位要在方案編制、審批辦理、水土保持監測、水土保持監理、水土保持設施驗收等環節投入大量工作，如果沒有水土保持方面的專業人才，那么就無法很好地完成各個環節的工作。建設單位配備專業的技術人才，就能夠解決水土保持工作中的諸多問題。

(3)將建設單位的水土流失防治工作情況納入資信評級體系。資信評級體系作為建設單位招投標等市場競爭行為的參考評價依據，跟企業信用掛鉤。

2.4 逐步建立水土保持方案實施補償機制

水土流失防治經費的投入是影響措施落實的重要經濟因素，在目前嚴格落實水土保持法律法規的基礎上，逐步建立水土保持方案實施的補償機制，是水土流失防治的重要手段[2]。目前，我國生態補償機制的建立和實施，對增強全社會的水土保持意識，加大對以犧牲資源與環境換取經濟收益行為的經濟約束起到了重要的作用[3]。部分省市實行的污水處理費返還制度，極大地提高了企業污水處理工作的積極性，達到了利用社會資源進行污水治理的目的。這些都是生產建設項目水土流失防治工作實施補償機制的有益借鑒。

水土保持法對水土保持補償費的使用作了規定，要專項用于水土流失預防和治理，《南京市水土保持辦法》對水土保持補償費的使用也作了補充，應當主要用于水土流失防治、監測，以及生態清潔小流域建設和管護。這在法理上支持了水土保持補償費運用于水土流失防治過程的可行性。而建立水土保持設施補償費返還機制，將水土保持補償費作為實施水土保持方案并通過設施驗收的建設單位的防治基金予以返還，可極大地增加建設單位實施水土保持方案的積極性。以“主動繳費、落實返還”的方式一改以往“繳費破壞，被動落實”這種本末倒置的管理模式。

2.5 從傳統監管模式向動態監管方式轉變

隨著科技的發展進步，越來越多的技術方法被運用到水土保持監督管理工作中來。對于監督和管理生產建設項目水土保持方案實施來說，“天地一體化”的技術和信息化的管理都能夠發揮強大的作用。“天地一體化”監管在我國相關部門已有開發應用，如國土部門通過“天地一體化”技術對耕地資源實施監管，環保部門通過“天地一體化”監管對建設項目的污染源、排放量實施全天候監測[4]。“天地一體化”在生產建設項目水土保持監管中的運用也已經起步，如遼寧省已啟動生產建設項目集中區域水土保持動態監管，在2016年完成南芬區生產建設項目“天地一體化”監管示范后，計劃在2018年將本溪市納入“天地一體化”監管全覆蓋示范市。

南京市水土保持監督管理部門目前已建立了水土保持監督管理的信息系統，用于存檔水土保持法律法規、生產建設項目基本信息、行政許可、措施落實、檢查反饋和地圖坐標等信息數據。隨著水土保持監督管理工作要求的不斷提升，進一步完善水土保持監督管理在信息系統中的運用顯得尤為必要。一方面，應充分運用“3S”技術，建立地形地貌數據庫和水土流失專題數據庫，在三維場景下對生產建設項目進行監督管理，爭取實現水土流失基本信息在線更新；另一方面，要發揮無人機距離地表近、實效性強、操作簡易等特點，在生產建設項目監督管理中提供技術支持。“天地一體化”技術和信息化管理的融入，將使傳統監管向動態監管轉變，實現水土保持監督管理工作的遠程自動化管理，從而全面提高工作效率與服務水平。

3 結 語

水土保持方案實施是法律賦予建設單位的義務，是落實水土保持“三同時”制度的必然要求。對于建設單位在水土保持方案實施過程中所出現的問題，需要有更多的對策去解決：通過強化水土保持方案技術審查和對方案編制單位的管理，讓水土保持方案內容更貼合實際，便于建設單位實施水土保持方案內容；通過加強建設單位管理、建立水土保持方案實施的補償機制，提高建設單位水土保持意識和專業水平，增加建設單位落實水土保持措施的積極性；通過監督管理工作流程的梳理和模式的轉變，豐富監督管理部門的工作手段，提高監督管理質量和效率。