安全韌性雄安新區中的衛生應急風險與對策研究*

陳 濤，王玉井

(清華大學 公共安全研究院，北京 100084)

0 引言

2017年4月1日，黨中央、國務院決定設立雄安新區，是千年大計、國家大事，而“堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”將是貫穿整個雄安新區“規劃—建設—運行”過程的指導理念。目前，從雄安新區建設發展的需求與實際情況來看，公共衛生風險的防控與應急是韌性雄安新區構建中的重要環節之一。

當前，全球范圍內各類突發事件日益呈現出頻次高、規模大、影響廣泛、損失嚴重等特點，已成為全世界共同面臨的問題。而隨著航空旅行(每年30億旅行者)的發展，任何新病原體幾小時內便可在全球傳播[1]；此外，造成大規模人員傷亡和財產損失的自然災害、事故災難，如“5·12汶川地震”、“8·12天津濱海新區爆炸事故”、“日本福島核泄漏事故”等，對衛生應急能力提出挑戰[2]。我國也是突發公共衛生事件高發的國家，公共衛生安全和經濟發展不但受到威脅，而且面臨國家政治穩定及國際形象受到損害的風險。因此，從國家的整體發展戰略角度，我國的衛生應急不但肩負著突發公共事件緊急醫學救援的重大使命，同時也是推進健康中國建設和落實國家公共安全戰略的重要內容。

目前，隨著雄安新區規劃落地以及城市化進程的推進，新區面臨的突發衛生事件風險以及所帶來的衛生應急能力需求均發生實質性變化，相關衛生應急能力的建設必然需要從更高的要求和標準入手。然而，從目前的實際情況來看，由于河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊區域的衛生應急體系和應急能力建設過去一直未被特別關注，現有基礎相對薄弱，與國家對雄安新區的發展目標和定位尚存在較大差距。

1 韌性城市理念及其在衛生應急領域的應用

當前，韌性城市[3]是國際上新的發展理念，已應用到多個領域。許多國家政府，如美國和加拿大，其政策已經采納了韌性的概念[4]。在聯合國層面，國家和全球韌性發展被確定為全球安全政策的優先事項，聯合國減災組織關于韌性的定義是：一個暴露于危害之下的系統社區或者社會，通過保護和恢復重要的基本結構和功能等方法，及時有效地抗御、吸收、適應災害影響和災后恢復的能力。韌性城市即是指，具有吸收未來對其社會經濟、技術系統和基礎設施造成沖擊和壓力的能力，同時仍能基本維持相同功能結構、系統和身份的城市。

在公共衛生領域，韌性還沒有被廣泛探討，提高對自然災害的防范，并對這些災害可能對人類健康的影響進行分析和研究，將有助于提高公共衛生領域的韌性能力，目前，大多學者都認同相關重點應在于改善和維持社區環境(人的長期健康環境)以及預防和應對突發公共衛生事件，其目標與公共衛生應急管理是一致的。當前國際趨勢是把衛生應急作為城市安全韌性中不可缺少的一部分[5]。

國際上，倫敦、紐約、新加坡等都在實踐韌性城市(Resilient City)的新理念，衛生應急逐漸被認為是其中重要內容。當前，國際衛生應急的發展趨勢是：建立先進的風險管理理念、統一高效的衛生應急管理體系、技術先進的應急平臺系統、觸角遍布基層的公共衛生監控預警網絡[6]。美國、英國、加拿大等構建了全風險、全過程的衛生應急模式，公共衛生應急已擴展到包括傳染病、自然災害、生化/核輻射恐怖襲擊或事故等全風險因素。

2 雄安新區城市化過程面臨的公共衛生風險

城市化、流動人口、交通等人類活動因素都是傳染病發生與傳播的社會環境驅動力[7]。城市高人口密度增加了共享空間，加大了暴露風險。在雄安新區的城市化發展過程中，也必然會出現人口急劇增加、人員流動加快、快速城市化等情況。

農村向城市的人口遷移以及國際化、普遍化的旅行所造成的人口流動，將會是影響新興城市公共衛生事件大規模爆發的根本原因。隨著雄安新區城市化進程的推進，人口快速增長，新區面臨的突發公共衛生事件風險和衛生應急能力需求均發生了實質性變化，防范各類突發性公共衛生事件、加強各類突發事件緊急醫學救援，更好地保障人民群眾生命健康，是擺在面前亟待解決的重要問題和任務。

1)雄安新區面臨全球公共衛生的輸入性風險增加。目前，突發急性傳染病在全球不斷出現，而雄安新區未來發展建設必然是一個全球化參與的過程，因此境外輸入傳染病風險不斷增大。最近50年間，國際旅行者數量增長了1 300%[8]，快速激增的旅游、公務旅行、移民數量放大了各種病原體的擴散能力。由埃及伊蚊、白蚊傳播的登革熱，原是熱帶地區的地域性傳染病，但隨著旅游者受染后在途中或回本國后發病，成為新的傳染源，使得登革熱已經在世界范圍內廣泛傳播[9]；利什曼病在20世紀最后20年中快速傳播，包括發達國家和非傳統疫區國家，其中1個重要因素便是激增的國際旅游[10]。2005 年全球性的人禽流感疫情、2010 年甲型H1N1流感的全球肆虐事件、2013年登革熱疫情、2014年埃博拉疫情、2015年中東呼吸綜合征肆虐、2016年寨卡病毒肆虐等突發公共衛生事件，均凸顯了公共衛生領域的輸入性風險。與此同時，由于雄安新區現有公共衛生應急的基礎依然薄弱，使得公共衛生事件防控難度進一步增大。

2)雄安新區的快速規劃建設、人口聚集等因素使得突發公共衛生事件防控風險增大。人口遷移是中國城市化進程的一個重要組成部分，國際化、普遍化的旅行以及農村向城市的人口遷移所造成的人口流動是傳染病大規模傳播的根本原因[11]。雄安新區在建設、運行、發展階段都將面臨從農村到城市的巨大轉變，面臨常住人口、流動人口、人畜接觸、自然與居住環境的動態變化和各類人群之間發展不平衡等問題。在此過程中，原有自然環境、生活習慣、水系湖泊和候鳥遷徙發生的變化，以及在建設過程中人口的遷徙、流動和短暫性的聚集過程，都給傳染病等區域性突發公共衛生事件的時空聚集特征、人際傳播和“動物—人際”傳播等造成新的影響，加大了風險。比如，城市中心比農村地區結核病感染通常有更高的比例[12]。再如，2014年的埃博拉在3個總人口近300萬，過度擁擠、隨意開發和混亂的非洲國家首都(幾內亞科納克里、塞拉利昂弗里敦、利比里亞蒙羅維亞)爆發[13]。同樣，美國熱帶地區城市化加速了2016年Zika病毒在美洲的蔓延。便捷的民航、高鐵、公路交通網絡，意味著任何地方一旦發生疾病暴發或流行，僅僅幾小時后，疫病就可能擴散到世界其他地區[14]。新區的交通建設已經不再是1個孤立的個體，而是1個綜合、聯動的交通系統。這種復合的交通系統極大地豐富了人們的出行選擇，減少了人們的換乘時間，但也為傳染病的傳播擴散提供了很好的條件，防疫的難度隨著交通網絡的復雜性而提高。

3)雄安新區城市發展中，高效進行突發事件緊急醫學救援的要求。以“8·12天津濱海新區爆炸事故”為例，該事故造成大量人員傷亡和財產損失，應急過程中，事故現場多種危化品為應急救援工作帶來困難，爆炸事故現場傷員的救援、轉院、醫療保障等衛生應急任務繁重。然而，當前各地方衛生應急過程中，并不能很好地與其他部門共享報警和預警信息，存在事故性質不明確，第一梯隊救援裝備不全，缺乏多部門救援聯動等問題，很難及時將有限的醫療資源合理投入到醫學救援中去，同時，院前院內信息互通和無縫鏈接機制仍有待建立和完善，尚未形成長效機制。

3 韌性雄安新區的衛生應急能力差距分析

在當前雄安新區的起步發展階段，與快速的城市發展和風險變化相比，雄安新區衛生應急存在較明顯的差距。

首先，縣級衛生應急能力建設基礎薄弱。現階段，我國的突發公共衛生事件的基層應急管理體系還不健全，雖然經歷“非典”等重大突發事件后，經過了十多年的改善和發展，但還是存在地域發展不平衡性[15]。省市級及以上層面的突發公共衛生事件應對處置能力和應急管理體系得到快速發展，但基層衛生應急仍然存在著應急管理體系不健全、預警系統不完善、應急物資儲備不合理、緊急醫學救援管理模式不明確、專業技術人才培養不重視、應急能力建設經費不充足等問題。尤其是河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊區域的應急救援體系和應急能力建設情況一直以來都未被特別關注。據中國疾病預防控制中心統計，2017年容城縣報告發病率為827.57/10萬(高于全國同期506.59/10萬)，報告死亡率為1.13/10萬(約和全國同期1.33/10萬持平)。因此，衛生應急能力的提升對原本只是普通區縣的雄安新區來說，是不得不解決的關鍵問題所在。

其次，雄安新區發展定位高，需要建設與之匹配的衛生應急體系，但目前衛生應急能力與發展目標差距很大。受人類社會經濟快速發展、生態環境變化和生產生活方式改變等諸多因素影響，突發事件的發生越來越呈現出形式復雜、影響范圍大、破壞性強、救援困難等趨勢，對關鍵城市和地區的衛生應急能力建設提出了更高的要求。雄安新區與北京、天津正好形成1個等邊三角形，地位和重要性比肩于深圳特區和浦東新區，與京津冀協同發展的背景密切相關，是京津冀協同發展的歷史性戰略選擇。雄安新區的衛生應急能力既需要符合國際衛生應急發展趨勢，又要符合國家衛生應急能力發展要求，同時還要保障新區快速建設以及安全運行，這就決定了雄安新區對衛生應急能力建設的高要求、高標準。

4 韌性雄安新區構建中的衛生應急風險對策

從雄安新區發展的國家戰略地位出發，基于當前的風險和應對能力差距，在構建韌性雄安新區的過程中，必須考慮衛生應急風險的相應對策，主要體現在以下4個方面。

4.1 構建衛生應急的全風險應對模式

將衛生應急風險納入構建韌性雄安新區的重要內容，在韌性城市建設中采取衛生應急的全風險應對模式。

雄安新區面臨著國內外突發公共衛生事件日益增多，衛生應急能力建設日益緊迫的趨勢，而雄安新區的發展作為國家大事、千年大計，衛生應急能力必然有更高的要求和標準。在2016年3月發布的《世衛組織突發衛生事件規劃制定工作的進展報告》指出，突發衛生事件規劃將在準備、防范、風險評估、事件定級和事件管理方面建立統一的應急程序和系統。這就需要借鑒國際公共衛生應急的發展理念，抓住歷史機遇，根據雄安新區總體規劃和我國衛生應急體系發展的路線，在雄安新區的衛生應急領域創新“中國衛生應急模式”，對標國際先進理念，按照“衛生應急+韌性城市”的模式進行規劃建設，進一步推進衛生應急與防災減災的統籌結合，拓展衛生應急的信息渠道，增強與應急管理部門的互聯互通，并通過城市一體化應急指揮中心提升全災種應對和協同聯動能力。

4.2 建立新型衛生應急平臺

在雄安新區，按照國家和世界衛生組織規劃，建立新型衛生應急平臺，示范引領國家衛生應急平臺體系升級。

2013年以來，在西非埃博拉疫情的發展應對中，世界衛生組織逐步提高了對各國衛生應急能力的要求和期待。2015年，世界衛生組織加強了對成員國的衛生應急中心的指導，發布了《衛生應急中心框架》(Framework for a Public Health Emergency Operations Centre)，推進各國衛生應急的能力建設。之后，又通過衛生應急中心的建設手冊以及開展國家、區域、全球的一體化演練，推進國際衛生應急中心的建設升級和合作。依托國家衛生應急平臺體系建設的相關基地，設計、研建雄安新區衛生應急平臺，建設集風險防控、態勢研判、應急響應、資源協調等功能于一體的，既符合中國國情、又具有國際性標準的EOC示范工程，是雄安新區對標國際水平的重要步驟。隨著應急管理部的成立，應急救援的體制機制得到大大的整合統一，面向自然災害和事故災難等突發事件的緊急醫學救援，將涉及應急管理部和國家衛生健康委之間的協調聯動和應急協同。加強衛生應急平臺與應急指揮救援平臺的互聯互通和協同一體化應對，將是國家應急管理發展的趨勢之一。

4.3 開發基于新技術的衛生應急風險監測預警系統

隨著新技術、新模式的不斷涌現，創新建設基于大數據等新技術的衛生應急風險監測預警系統將是衛生應急的重要對策手段。

隨著技術進步，以大數據分析和人工智能技術為基礎的傳染病監測預警研究正逐步具備應用條件，國際發達國家均在積極研究探索[16]。以往傳染病的風險監測主要以病例的發現、報送和跟蹤為主，而當前最先進的技術是利用大數據的方式發現癥狀的聚集和相似性關聯，從而促進早期不明原因或者某種傳染病的快速預警。同時，基于緊急醫學救援中收治情況的快速信息采集和分析，也是提高救援效率和水平的重要方式。因此，緊扣雄安新區創新理念，開展先行先試，建立基于網絡、社會和自然因素、醫療、病原監測等不同大數據來源的傳染病監測預警系統，是構建衛生應急新能力、取得國際制高點的關鍵機遇。

4.4 加強雄安新區的衛生應急區域聯動

加強雄安新區公共衛生應急區域聯動能力，融入京津冀協同應急。

災害的復雜性、跨區域特性，越來越體現在物理世界、人類社會、信息世界中的跨域、跨界傳播和影響，危害程度大、影響面廣、次生衍生、錯綜復雜，超出單一城市行政區域邊界。衛生應急中，病原體隨著人員的社會流動、動物的遷徙而運動，相關的風險防控和應急工作將愈加復雜化和跨區域化，單一城市的應對能力也會顯著不足。相應的，緊急醫學救援、重大疫情防控，都需要借助周邊、區域或者國家的力量，例如：區域合作監測預警體系的建立，需要聯合建立風險管理體系，實現傳染病疫情的監測預警、重大災害的聯合信息互通；加強區域衛生應急實驗室檢測和疾控合作，尤其在雄安新區發展階段，需要充分與周邊區域建立實驗室合作利用和疾病控制人員培訓交流等機制；應急資源保障合作機制的建立，需要在發生跨區域突發事件后，按照屬地為主的原則，由事件發生所在地成立現場聯合指揮部，統籌協調應急力量和應急資源開展處置工作。

5 結論

安全韌性城市的理念和相關基礎理論是當前應急管理研究領域的前沿和熱點，如何構建韌性雄安新區是新時代國家戰略發展和相關理論研究領域的重要命題。從雄安新區規劃建設以及發展中所面臨的公共衛生應急風險來看，城市化，尤其是大范圍改變區域社會面貌的城市化，其導致的人口大規模聚集、流動和新社區形成，都會帶來公共衛生應急風險的增加。在安全韌性雄安新區的規劃建設中，不能忽視公共衛生應急可能面臨的重大風險。雄安新區從衛生應急能力相對薄弱的3個區縣形成1個國家級戰略新區和國際化標桿城市，必然面臨衛生應急能力提升、補足的需求。在此背景下，本文在安全韌性城市構建理論基礎上，提出采取衛生應急的全風險應對模式；在雄安新區建立新型衛生應急平臺；基于大數據等新技術開發衛生應急風險監測預警系統；加強雄安新區的衛生應急區域聯動，融入京津冀協同應急等，相關對策和建議可為雄安新區城市化進程中的公共衛生風險管理提供解決思路和借鑒。