云南省農田水利設施建設的社會融資方式探析

【摘要】投入不足、融資渠道單一制約了云南省農田水利設施建設的發展，應積極鼓勵引導社會資本參與農田水利建設，突破農田水利建設資金瓶頸。文章分析了農田水利項目吸引社會資金面臨的困難和障礙，提出了云南省農田水利建設的社會融資方式。

【關鍵詞】云南省 農田水利 社會融資

云南省農田水利設施發展滯后，投入不足是關鍵。長期以來，云南省農田水利建設投資渠道比較單一，主要以財政和農戶投入為主，缺乏社會資本和信貸資金等新的融資渠道，難以滿足現實資金需求。2015年云南省人民政府辦公廳發布了《關于鼓勵引導社會資本參與農田水利設施建設運營管理的意見》指出要積極吸引社會資本投入農田水利設施建設、運營和管理，努力破解農田水利“最后一公里”的瓶頸制約，為加快全省高原特色農業現代化建設提供水利保障。

一、新時期云南省農田水利建設巨大的資金需求量需要社會資金廣泛參與

2017年云南省的目標是完成水利投資550億元，新開工50件以上的重點工程，完成100萬人農村飲水安全鞏固提升任務，建成30萬件山區五小工程。十三五期間，云南省將新增供水能力42億立方米，實施農村飲水鞏固提升工程覆蓋受益人口將達到1783萬人，其中覆蓋貧困人口197.2萬人，農村自來水普及率要達到80%以上，農村集中式供水工程的供水力要達到85%以上，新增有效灌溉面積500萬畝，有效灌溉面積將達到3150萬畝以上，發展高效節水灌溉507萬畝，重要的江河湖泊的功能區水質達標率提高到80%以上，新增水土流失綜合治理面積2.36萬平方公里。然而，資金匱乏仍是困擾各級政府的主要難題。因此，在當前國家財政投入水利建設資金有限的條件下，積極開辟新的投資渠道，廣泛吸引社會資金參與農田水利建設十分必要。

二、農田水利項目吸引社會資金面臨的困難和障礙

（一）農田水利項目補償機制不健全，對市場融資缺乏吸引力

農田水利設施按性質不同可分為純公共產品和準公共產品。大中型農田水利設施具有非排他性和非競爭性，是純公共產品，如以防洪為主的水庫、大型的排澇工程、灌溉工程等，其具有投資規模大、投資回收期和建設周期長，以及共同受益、聯合消費的特征，產品呈現較強的公益性和正外部性。而小型農田水利設施包括農村供水、水庫養殖等，兼具經營性和公益性，屬于準公共產品。純公共產品理所當然應該由政府投入，而大量的準公共產品，由于功能定位不準，政府投入不足、管理缺位，公益性服務補償機制尚不健全，公益性成本得不到合理補償，項目對市場融資缺乏足夠的吸引力。

（二）價格形成機制不完善，無法調動社會資金的積極性

由于農業比較效益差、水費水價低、工程投資風險高卻回報少以及外部性內部化的難度大等諸多因素的影響，農田水利建設資金、運行成本費用無法足額得到補償，農田水利項目的投資回報率達不到社會平均水平，無法調動社會資金投入農田水利建設的積極性，致使社會資本和銀行資金不愿意介入農田水利建設領域。

（三）“一事一議”的農村辦水模式降低了民間投資的意愿

農村稅費改革后，原本由鄉統籌和村提留開支的農村水利基本建設資金，不再固定向農戶收取，而是采取“一事一議”的籌集辦法。這種農田水利設施供給的組織管理體制，本來應該有利于匯集農民的偏好，反映農戶的真正辦水需求。但在現行的家庭承包體制下，農戶的地塊多而散，加之云南山區特殊環境使農戶居住分散，農戶之間合作難度大，“一事一議”制度難以順利推行，實踐中往往存在“事難議、議難決、決難成”的問題，降低了民間投資的意愿。

三、探索云南省農田水利設施建設的社會融資方式

（一）PPP融資方式建設農田水利

對于用戶較多，特別是一些跨村或跨鄉的小水渠、小塘壩、小泵站等小型水利工程，應當按照水系或區域范圍，組建用水戶協會等多種形式的管理體制，按PPP（public-private-partnership）模式經營農田水利。PPP即公共部門與私人企業合作模式，該模式上的合作主體可以由政府、企業和農戶三方組成。政府負責水利設施的規劃，從宏觀上對水利設施進行總體規劃，統籌水資源的分配。企業則參與農田水利設施的建設，對于具有經營性質、能夠產生投資回報的項目，企業可通過政府特許的經營權利，利用水利設施從事養殖業、種植業；對于不具有經營性質的項目，政府則采用招標的方式選擇施工企業，通過財政撥款進行建設。農戶則擁有水資源的使用權利，利用水資源進行灌溉。2011年7月云南澤達農村水利建設農民專業合作社成立，并采用PPP融資模式建設和管理農村水利設施，創新了云南農田水利設施的融資模式。

（二）BOT、BT融資方式建設農田水利

BOT（Build—Operate—Transfer）即建設-經營-轉讓，主要適用于通過收費可以獲得收入的設施或服務項目。對于一些經營性農田水利項目，如向鄉村企業、果園、種植園、養殖場等供水為主的小型農村供水工程可采用BOT的融資運作模式。BOT是項目融資的一種特殊形式，其具體含義是：政府就某個基礎設施項目與社會投資者（項目公司）簽訂特許權協議，授予簽約方的社會投資者（項目公司）來承擔該項目的籌資、建設、經營與維護，并在協議規定的特許期限內，由該項目公司通過經營該項目，償還項目債務并回收投資，獲取收益。特許期屆滿，項目公司將該項目無償轉讓給政府。此外，還可以采用BT方式融資。BT，即建設—轉讓，是BOT的演化模式，其與BOT不同之處在于項目建好后，政府立即回購并進行經營管理，私人企業或者社會投資者通過政府回購款回收投資并獲取投資收益。“十一五”期間云南省安寧市運用BOT、BT融資方式進行農田水利建設。如新建青龍打金甸小（一）型水庫工程，采取BOT投資方式進行建設，由安寧市水務局、青龍鎮人民政府和安寧宏騰供水有限公司組織建設，建設資金以社會集資和貸款為主，政府補助為輔，總投資5076.6萬元；新建太平龍箐水庫工程，該工程總投資4134.61萬元，采用BT模式建設。

（三）探索農田水利項目的TOT融資方式

TOT（Transfer-Operate-Transfer），移交—經營—移交，是指通過出售現有投產項目在一定期限內的產權，獲得資金建設新項目的一種融資方式。具體來說，就是政府部門將建設好的項目的一定期限的經營權，有償轉讓給投資方，由其進行運營管理；一次性從投資方獲得一筆資金用于建設新項目，投資方則在約定的期限內通過經營收回全部投資并獲得合理的回報，特許經營期滿后，投資方再將該項目交還政府部門的一種融資方式。與BOT方式相比，TOT方式省去了建設環節，結構相對簡化，運作方式主要涉及項目融資問題以及投資方在經營期內的權力和義務等。同時，投資方承擔的風險大大降低，有效回避了項目建設中的超支、停建、現金流量不足等問題。

參考文獻

[1]熊劍芳，劉爾思.云南省農村水利投入和運行機制探討[J].水利經濟，2011（05）：16-19.

[2]鮑春生.基于PPP融資模式的農村水利設施建設創新機制研究[J].中國水利，2012（15）：42-43.

[3]張琰，葉文輝，等.近年來農田水利設施建設問題的研究——以云南為例[J].經濟問題探索，2011，（5）：180-185.

作者簡介：桂麗（1973-），女，云南個舊人，云南師范大學經濟與管理學院副教授，碩士生導師，研究方向：農村經濟。endprint