地方政府融資平臺貸款風險與對策研究

徐佳佳+張芳芳

【摘要】隨著改革開放的不斷深入，我國社會也與時俱進，為了趕上城市化進程的步伐，地方政府也在不斷完善基礎設施，但正因如此嚴重的資金缺口問題仿佛一雙無形的手阻擋了改革前進的路。為解決這一系列問題，地方政府必須尋找新的融資渠道，因此通過組建地方政府融資平臺來獲取資金成了解決資金問題的不二選擇。然而使用地方政府融資平臺貸款就要面臨一些風險，因為這個方式具有融資渠道相對單一和還款來源不穩定的特點。本文將針對地方政府融資平臺貸款存在的風險進行探討，并從中提出相應的防控對策。

【關鍵詞】地方政府 融資平臺 風險 成因 對策

一、引言

一直以來專家對地方政府融資平臺的概述都存在爭議。本文認為地方政府融資平臺是指由地方政府發起的，充分利用國家土地、股權、規費以及國債等資產，必要時在輔之以財政補貼作為還款承諾所設立的各項資產符合融資標準的公司。根據地方政府投資平臺投資項目的性質一般可將其分為單一融資平臺公司、公益性融資平臺公司、經營性融資平臺公司、綜合性投融資平臺公司、轉貸中介型平臺公司這五類。

在現有的法律法規的約束下，地方政府融資渠道并不多。地方政府融資平臺大部分是公益項目提供的公共產品或半公共產品，地方政府融資平臺所融得的資金大部分用于公共基礎設施建設。盡管從財政中支出相當部分用于公共事業和市政建設，但是如此大量的設施工程，如此龐大的資金輸出，對于地方政府的財政壓力巨大。此時地方政府運用融資平臺向商業銀行進行融資能夠解決，彌補了基礎設施建設資金的缺失，改善金融環境的同時也擴大了內需。因此地方政府融資平臺的建立有助于政府實現資金融通。當大量的經濟投資投入到地方政府所負責的建設項目時，就會產生許多閑暇的資金。地方政府可以運用這些資金進行短期投資或者存入銀行賺取利息。而對于商業銀行而言也可以通過地方政府擔保的方式打開一些商業銀行所不熟知的投資領域，從而帶來安全又客觀的收入，并且在積極支持地方政府的公益性項目時也可為商業銀行顯示自己的社會責任。

地方政府融資平臺的飛速發展在帶來了眾多積極影響的同時，相關問題也逐漸暴露出來，其隱性風險也引起了國家和地方政府的關注。地方政府融資平臺的快速增長加劇了通貨膨脹，將中央財政和銀行方綁定，使得中央政府通過金融手段化解通貨風險又加大了難度。同時，雖然地方政府融資平臺促進政府多投入公共設施建設和投資，但也一定程度上遏制了民營企業進入相關產業，對于私有經濟是一個阻礙。本文將對地方政府融資平臺所存在的風險進行原因分析，提出能夠化解地方政府融資平臺貸款風險的相關對策。

二、地方政府融資平臺貸款風險分析

（一）地方政府融資平臺貸款的財政風險

從財政風險的角度來看，一般的融資平臺都有較高的負債率。而政府的項目投資比較單一，缺少突出的主營業務和良好的收益。政府通常以劃撥的土地和股權作為資產擔保，而僅以財政收入作為還款來源（潘長風，2016），這樣很容易導致“舊債未清，新債又起”的情況出現，從而引起貸款余額的積累。

地方政府融資平臺所獲得貸款多半用于投資基礎設施建設，這類項目通常是投資回報率低、初始投資數量大但建設時間長，因此在項目建設的頭兩年融資平臺很難從中獲取利益，并且土地財政與地方政府融資平臺貸款息息相關，一旦房地產政策出現變動將會嚴重影響地方政府融資平臺的償債風險。

（二）地方政府融資平臺貸款的信貸風險

地方政府通過在融資平臺提供擔保從而更加容易取得商業銀行的貸款。因其具有一定的權威與信用保障，商業銀行也樂于將錢通過融資平臺借給地方政府。但是這種行為是不受法律的保護的。地方政府融資平臺貸款實質上屬于政府的隱性負債，因此無法確定融資平臺的直接債務人（郝綺麗，2011）。失去了法律的保護使得商業銀行在與地方政府的交易中處于一種被動狀態，這使得商業銀行一旦在融資平臺運轉時出現問題時就會陷入巨大的信貸危機。

地方政府貸款業務都是由強大的政府背景所扶持的。在較長的貸款期限間，國家出臺的有關于產業、環保之類的調整都會對地方政府融資平臺的經營有所影響，甚至很可能會造成貸款無法如期償還。有時地方政府一般會委任自己的人成為融資平臺的負責人。從金融學理論中我們曾學到“不能把雞蛋放在一個籃子里”，即通過資產分散化可以降低風險。但是大量將錢力投入到不具有收益高、見效快的公共基礎設施和公共事業，僅僅想通過政府的財政預算收入和土地拍賣收益償還貸款更是難上加難。

（三）地方政府融資平臺貸款的經營風險

多數地方政府融資平臺是通過整合國有企業或事業單位而成的，普遍存在治理結構不規范、市場化運作水平低以及風險防范措施匱乏的問題（胡林，2016）。平臺公司采用非常規手段來獲取足夠的資本金，這就可能會觸犯相關金融法律，從而帶來相應的經營風險。許多地方政府融資平臺并沒有建立有效的公司管理機制，法人的責任主體并沒有得到落實，無法真正做到風險收益一體化。而地方政府全盤掌握投資決策權和人事任免權，甚至于由部分政府官員擔任公司決策的高層人員，這對于公司的市場經營存在經驗上的不足，產生錯誤的市場判斷。同時對于一個盈利性融資平臺沒有其市場自由度，沒有獨立的競爭機制，這都會讓融資平臺陷入難以持續經營的困境。

三、地方政府融資平臺貸款風險的成因分析

地方政府融資平臺的運作模式與其他的融資平臺不一樣，一般是由市場化和政策性相互結合而成的，有些地方政府也會存在和平臺公司一樣的情況，如出資不實、權責不清、信息不透明、監管及治理缺位等不規范問題（單克強，2011）。政府融資平臺公司會通過將不能變現的公共基礎建設作為資本用于貸款或金融投資，導致了資本金不到位或“抽逃”資本金的現象。很多針對政府公益性的融資項目更注重社會效益，但會導致現金流不足，無法滿足償債要求。地方政府融資平臺的主體是資金管理部門，法定負責人以及相關重要業務崗位通常由政府部門人員擔任或指派。由于法律的不完善，平臺建立的條件和門檻缺乏統一的規定，大量融資平臺的設立運作不規范（劉成萍，2013），一些領導人員缺乏風險控制意識，沒有對平臺運作進行高效的約束，這些原因都使得監管及治理缺位，貸款資金使用效率不高，資產使用方式不合規矩等情況的出現從而增加了銀行收回貸款的風險。endprint

部分地方政府融資平臺常常會有借款人與用款人分離的權責不清問題。部分借款人是地方政府，而用款人卻是融資平臺。融資平臺能順利從銀行借得貸款源于政府對銀行擔保。這種擔保只能強調政府與銀行的債權債務關系，但是不具備法律效力。此外，以土地使用權作為抵押擔保也會因為房地產市場出現波動引起土地交易市場的價格下調，這對銀行貸款質量造成極大的影響。

實際上政府的財政能力信息是透明度不高的、難以估摸的，甚至是缺乏的，這對于銀行來說從政府處準確獲得融資平臺的相關信息比較困難，更加難以確定政府融資平臺的信用評價。在難以獲取地方政府負債狀況和準確的數據下，信息不對稱對銀行來說，就無法準確地去評估地方政府的整體債務水平。

四、化解地方政府融資平臺貸款風險的對策

（一）地方政府融資平臺體制的創新與改革

事權的實施需配以合理的財力，從調整中央與政府之間的稅收比例入手，地方政府得到合理的熟手比例用于解決財力不足的困境。中央可將部分稅收方面的立法權力下放到地方政府，讓其以遇到的財政問題制定有效的政策，完善地方稅收體系。為了使地方政府融資平臺貸款的償債風險越小，地方政府應大力發展新科技產業，進一步開源，提高財政收入，進而提高地方政府平臺貸款的償付能力。在官員創新制度上進行創新與改革，重新構建利于政府和整個經濟發展的政績考核體系，培養官員全方面考慮就業行情、社會保障、社會和諧等綜合因素。

要明確地方政府債務管理部門的職責權限，明晰地方政府的債務審批職能和權限，規定確需舉債的部門應由省級部門進行審核，對照是否符合國家政策和本地區經濟發展規劃（潘長風，2016）。中央和省級地方政府一方面適當加大中央對地方政府的轉移支付比重，另一方面要對轉移支付過程進行嚴格的監督。這些措施可以在成本效益范圍內限定地方政府的支出，使得支出與收入相協調，不去無限透支。

（二）加強地方政府自身建設

建立由財務部、建設部門和規劃部門組成的債務管理機構，讓三個部門之間相互監督，相互協調，同時引進專業化的債務管理模式，及時跟進項目的建設情況，確保資金的使用符合各項規定。財政部門要實事求是根據政府的真實財力來確定貸款的規模大小，嚴格把控因地方政府償債能力不足而造成的難以償付債務的風險。地方政府想要通過融資平臺從銀行取得資金，就要提供真實的投入方向和使用情況。同時也應構建相關的財務債務披露機制提高其債務管理透明度，保障社會大眾的知情權與監督權。

建立地方政府償債機制，防止地方政府過度貸款。首先本年度的財政預算中要包含全部債務，為債務做好最低保障。然后可以構建償債基金，將土地出讓所得收益和地方財政的部分收入集中起來建立償債基金，可以預防地方政府因債務集中到期而陷入財政困境。融資平臺可以不僅僅只向銀行貸款，積極創新融資方式，發展多樣化的融資模式，例如股權融資、產權交易融資、信托融資等模式。

（三）銀行內部管理建設加強

商業銀行之間的惡性競爭和無序發展也是造成地方政府融資平臺貸款的主要風險之一（凡曉俊，2012）。因此需要銀監會加強對其的監督、嚴禁財政擔保、國有資產抵押等現象，建立國家存款保障制度。做好貸前、貸后管理工作最好制定有關融資平臺貸款授信制度，并嚴格按照此制度執行。在貸款期限上只考慮該地方政府本屆任期內發生的貸款。按照各地政府的真實財政實力，嚴格把控貸款數量。地方政府融資平臺在申請銀行貸款時，也應遵守市場化準則，不可搞特殊化，銀行也應以正常的貸款流程對其，切忌開設后門。貸款完成后，銀行也應利用電子監控系統與實地考察的方式對資金賬戶進行監控，確保資金流向、用途的真實性和有效性。

（四）加強地方政府融資平臺管理

地方政府不等同于地方政府融資平臺，兩者的責任互不相同，地方政府融資平臺運營的機制和經營的領域不能超過地方政府。公益類項目由地方政府招投標、安排預算內資金。對于部分有穩定現金流收入的競爭性項目或基礎性項目，堅決拒絕地方政府在投資上的插手，更不能讓項目收益轉入政府的財政，完全市場競爭，健康運營。

區別清理和規范不同類型的融資平臺，再根據還款來源和項目類型，制定不同的整理方案。目前我國地方政府融資平臺的信息披露途徑較少也不到位，可以建立地方政府融資平臺信息共享制度，讓商業銀行能夠輕松地從官方獲取有效的參照信息。

參考文獻

[1]單克強.我國地方政府融資平臺貸款及風險控制[J].海南金融，2011（03）：66-70.

[2]凡曉俊.地方政府融資平臺的銀行風險分析及防范對策[J].金融經濟：下半月，2012（08）：119-120.

[3]郝綺麗.地方政府融資平臺貸款的風險與防范[J].新金融， 2011（21）：37-40.

[4]胡林.淺議融資平臺企業的債務風險[J].知識經濟，2016（05）：5-6.

[5]劉成萍.地方政府融資平臺貸款風險與對策研究[D].海南大學，2013.

[6]潘長風.地方政府融資平臺債務風險的防范和化解[J].閩江學院學報，2016（01）：57-62.

作者簡介：徐佳佳（1996-），女，浙江溫州人，溫州商學院學生，研究方向：財務管理學；張芳芳（1984-），安徽蕪湖人，溫州商學院，講師，研究方向：公司金融學。endprint