水環境治理中“河長制”的多元主體協同治理

王功初

根據國家環境部公布的最新《中國環境狀況公報》顯示，2015年全國967個地表水國控斷面（點位）開展了水質監測，其中Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類水質斷面分別占64.5%、26.7%，占比較高，但是劣Ⅴ類仍有8.8%。較好級的監測點比例為4.6%，較差級的監測點比例為42.5%，極差級的監測點比例高達18.8%。較差級和極差級占比超過了60%，地下水的水質存在著嚴重的問題。由此可見，我國積累下來的生態環境問題日益顯現，全國江河水系、地下水污染和飲用水安全問題不容忽視。

一、“河長制”的提出及多元主體協同治理機制

“河長制”的提出源于太湖藍藻事件，它是江蘇省無錫市針對河道堵塞、企業違法排污、農業面源污染等水污染問題首創的水環境治理制度。這是一項由地方首創并結合領導督辦和環保問責雙重特征的具體制度安排，經過自下而上、陸續在全國范圍推廣。

“河長制”的核心是水環境管理首長負責制。首長負責制解決了“多龍治水”的問題。以往管理部門眾多，涉及水利、環保、城建、國土、農業、林業、交通、電力、氣象、市政等等，相互協調很難。河長制由地方首長任河長，具有協調的權限和權威，更加便于協調各部門的工作。然而僅僅依靠首長制來解決水環境治理問題是遠遠不夠的，要想充分發揮“河長制”的長效管理作用，還需要實現治理主體的多元化，結合多元主體協同治理機制，實現由政府牽頭，社會參與的水環境治理局面。這樣也能夠充分保障社會公眾的水環境知情權、參與權，是水環境治理機制的一大趨勢。

二、“河長制”多元主體協同治理機制發展對策

1.政府層面。①構建“河長制”法律制度。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》。意見指出，實施河長制，不但可以落實綠色發展的理念，促進生態文明的持續發展，這對于維護河湖的生命健康、解決復雜水問題、確保水治理體系的完善有極大的促進作用。該《意見》為各地“河長制”的有效落實提供了明確的指導辦法，不過當前所實施的河長制由于依舊不是國家法律制度，所以其中的規定依舊沒有在國家層面上取得共識。②完善“河長制”考評機制。要想實現“河長制”的有效管理，必須建立健全考核評價機制，筆者認為在考慮治理主體多元化的前提下，可以引入360度的考評機制。首先，在政府占主導地位的考核過程中，主要考核河長以及相關的職能履行情況，以及履行后的實際狀況是如何的。另外，社會考核主要是以人民群眾為主的，所以在這其中公眾對社會的滿意度上需要進行重點考評。此外，在第三方機構的專業考核中，需要從水環境的治理績效以及水質改善中加以考評。③加強“河長制”信息公開。在現階段“河長制”的具體實踐中，各地都有政府信息公開的做法，如上海推行的“八個一”措施之一：樹立“一河一牌”。“一牌”是指“河長制”公示牌，即在主要河道（湖泊）的顯著位置、主要公路、橋邊上或者人口密集、人流集中的河岸邊，設置相應的“河長制”公示牌，公示河道信息、河長姓名、職責、微信公眾號、公示單位、治理的主要目標、具體的進度、監督電話等各種信息，對這些動態進行及時的更新。另外，通過召開新聞發布會，上海發布及上海水務海洋微信公眾號、 政務微博、門戶網站等多種形式向社會公布各級河長名單和河長制辦公室監督電話，主動接受社會和公眾監督。

總的來說，現階段的信息公開除了依托政府門戶網站，還利用各類APP、微信公眾號等現代化媒介，做到了公開媒介的多樣性和公開動態的及時性，但是很多公開依然是選擇性的公開，公開的內容相當一部分是政府所能掌控的。筆者認為，政府應該進一步拓寬“河長制”下信息公開的內容范圍，將河流治理過程中披露所有的信息，尤其是主要信息包括：投入的資金、產生的污染源、河流具體的水質情況等，對這些進行績效的評估。

2.社會層面。①積極調動公眾的參與性。公眾可以以多種形式參與到其中，主要包括信息的咨詢、交流等，通過參與討論、政府部門間的協作、公眾協商等有一個完整的鏈條。因此，應大力拓寬參與渠道，開放參與的層次與范圍。②逐步推廣“企業河長制”。在當今工業化急速發展的背景下，部分企業，特別是工業企業，由于過度單一地追求生產利益，忽視了對環境造成的負面影響，甚至有些企業非法排污直接造成了水環境的污染。所以此類企業理所當然應當為治水出力出資，這樣對于企業承擔不足的現狀也有一定的改善，最終還是需要社會或者政府出錢承擔這一狀況，絕不能走“先污染后治理”的老路。通過企業家認領河道的形式，由其需要負擔其認領的河道治理的工作，加強對河道日常的巡查以及義務勞動，履行官方職責，最終可以為河道的治理貢獻力量。③發揮民間環保組織作用。在我國，近年來各種類型的民間環保組織逐漸發展起來，這些公益組織是政府治理功能的重要補充，它可以調動社會公眾參與生態環境保護的積極性，帶動更多的社會公民，以及單位能夠參與到河湖環境的治理工作中去。這樣對于民間環保組織的培育與發展有極大的推動作用，同時對于推進河長制也有極大的促進意義和現實意義。④此外，還可以通過標本兼治、多源并重的方式對水環境污染加以遏制。這樣河道周邊的環境可以得到妥善的改善。同時可以建立完善的灌溉排水系統，強化對河道生態的積極修復，加強兩岸植被的種植，最終建立具有多功能、特色化的河道景觀。

總之，水環境治理中，實施河長制，不但解決了水環境的管理和治理這兩大突出問題，而且解決了河道水環境管理中職責不明確、責任不清的狀況，確保河道環境更加的制度化、常態化、規范化。最終有效解決了河道環境中的一系列問題，妥善改變以往集中式的治理方式，確保河道環境更加有利。

（作者單位：青島水務集團）endprint