行政事業單位內部控制現狀分析與對策

姚桂霞，王夢迪

(1.中國國土資源航空物探遙感中心，北京 100083;2.中國地質科學院地質力學研究所，北京 100081)

自2012年以來，行政事業單位在內部控制實施方面進行了不懈努力，從實施的總體情況看，推進內部控制取得了初步成效，但還存在不少問題。結合多年來的工作實踐，本文對行政事業單位內部控制現狀進行了分析，剖析了產生問題的主要原因，并提出了加強內部控制工作的建議。

1 內部控制現狀分析

從單位層面來看，主要存在四個方面的問題：一是行政事業單位在內部控制方面的組織協調工作不符合要求。一些單位沒有按照要求建立內部控制的領導小組和工作小組。有些單位建立了領導小組和工作小組，但沒有開展任何實質性工作。有條件的單位應當把內部控制工作獨立出來，設置專門的職能部門負責此項工作；如果條件不允許，也可以指定某個職能部門負責此項工作。實際情況是，部分單位內部控制工作處于無人負責的狀態。二是沒有充分貫徹不相容崗位相互分離原則。根據內部控制原理，經濟活動的決策、執行和監督屬于不相容崗位，應當實行相互分離，其中經濟活動業務的決策人和經濟活動業務的執行人不能重疊，部分行政事業單位并沒有做到這一點。三是部分單位沒有從內部控制的角度，劃分重點崗位和關鍵崗位，內部控制崗位責任難以落實。受單位業務范圍和內部人員專業限制，一些單位還沒有建立行之有效的輪崗制度[1]。四是內部控制報告制度沒有得到落實，沒有按照要求進行單位的內部控制自我評價，部分單位為了應付上報材料，開展了內部控制基礎性評價的填報工作，但是這些內部控制方面的自我評價信息，既沒有在單位內部也沒有面向單位外部公開。

從內部管理制度層面來看，主要存在五個方面的問題：一是內部管理制度不夠健全，行政事業單位應當建立多少管理制度，并沒有一個統一的標準。審計人員有時憑借經驗來判斷一個單位的管理制度是否健全，一般采用列舉法，給出應當建立而沒有建立的制度。二是內部管理制度的內容不完整，行政事業單位應當建立的一些基本管理制度，從形式上來講，多數單位還是具備的。但是在具體制度的設計上，經常缺少程序性規定，管理制度的可操作性差，這樣的管理制度漏洞百出，形同虛設，起不到管理制度應有的作用。以大額度資金使用集體研究決定制度為例，有的單位規定了“三重一大”制度，制度中沒有規定大額度資金的具體額度標準，這樣的制度在實際管理過程中很難執行。三是部分管理制度缺少程序性規定。例如，行政事業單位一般都會制定固定資產管理方面的相應制度。然而在固定資產的管理上，缺少固定資產的采購申請、審批、詢價、支付、驗收等具體環節上的規定[2]。總的來講，行政事業單位在涉及具體程序方面的規定，或多或少都會與內部控制的要求存在差距。四是部分單位的管理制度與國家相關政策和制度規定還有不一致的地方。比如費用開支標準，只有當國家沒有相應的法律法規、規章制度予以統一的開支標準時，行政事業單位才能自行規定標準，同時要報上級部門備案。有的行政事業單位差旅費報銷標準與國家現行制度不一致，有的擅自提高了餐費補助標準，有的擅自提高交通費補助標準，更有甚者，還采用差旅費包干的做法，嚴重與現行財經制度相違背，這些情況已經嚴重違反了財經紀律。五是部分單位制度的修訂與形勢變化和改革要求相比存在滯后性，起不到管控作用。

從經濟活動業務層面來看，主要存在六個方面的問題。一是從預算編制來看，財務部門與業務部門存在脫節現象，造成費用支出預測不精準，隨意性較大；預算細化工作不符合要求，應當細化到具體支出項目的，還不能一一進行核定；沒有預算進行開支、超出預算進行開支，并不鮮見；不按規定報批而進行預算調整，時有發生[3]。二是從收入來看，個別單位為騙取財政資金，故意地重復立項或虛假立項；從支出來看，沒有嚴格按照規定使用和管理現金，使用現金結算的現象時有發生。三是從政府采購管理來看，部分單位采購申請與審批、招標文件準備與審核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等，并沒有按照要求由不同的人員予以執行。尤為嚴重的是，通過化整為零方式，規避公開招標。四是從資產管理來看，日清月結是現金管理應當遵循的原則，部分單位沒有認真貫徹執行，也沒有進行定期盤點和對賬；有的單位超標準配置資產，有的資產長期閑置，形成浪費。五是對建設項目管理不規范，金額較大的裝修改造工程，不報批而擅自開工建設；不按規定組織建設項目招標，部分單位沒有經過招標程序就確定了建設單位和監理單位；項目竣工驗收不及時，交付使用的建設工程長期不入賬。六是不按規定管理合同，部分單位分散保管在具體承辦的業務部門手中；涉及技術性較強的業務合同簽訂過程中，沒有專業人員參與談判，合同談判的重要事項、參與談判人員的意見沒有形成書面文字記錄。

2 產生問題的原因剖析

2.1 對內部控制的重要性和必要性認識不夠

對行政事業單位而言，內部控制還是一項新生事物。內部控制的原理、內容、作用與功能等，對許多人而言都還不是十分清楚。所以其重要性和必要性，也不為行政事業單位所認識，導致單位領導不重視、管理人員無意識。從行政事業單位的角度，內部控制能夠做到三個“合理保證”，即合理保證單位經濟業務活動的合法和合規，合理保證單位資產的安全和使用有效，合理保證單位財務信息的真實和完整。同時內部控制能夠做到兩個“防范”，一是有效防范舞弊，二是有效防范腐敗。最后內部控制還能夠做到一個“提高”，即提高行政事業單位在公共服務上的效率和效果。以上這些內部控制的作用與功能，并不是所有單位的領導人和管理人員都有清晰認識。行政事業單位的領導人一般較為重視單位業務工作，內部管理工作重視程度不夠，尤其是不重視內部控制，甚至將內部控制簡單地理解為單位內部的相互牽制，在思想上就會對建立健全內部控制體系產生抵觸情緒。

2.2 單位管理工作缺乏規范性與內部控制的要求不相適應

行政事業單位憑借習慣做法和個人經驗開展管理工作，與內部控制要求管理工作規范性不相適應。行政事業單位的領導和管理人員，大都是從專業性很強的技術崗位上轉到管理崗位上的，憑借單位管理工作的一貫做法和個人經驗開展工作，對行政事業單位內部管理工作的科學性和規范性缺乏了解。就拿管理制度的修改工作來說，管理工作規范的行政事業單位，會根據國家每年新出臺的財經法規、部門規章，制定、修改、完善相應的內部管理制度。此外，還應根據本單位出現的新情況、遇到的新問題對原有制度進行不斷完善。部分行政事業單位內部管理工作不規范，不注重制度的修改和完善，有的制度已明顯不適用，仍然不作修改。有的單位實際工作中已經采取了新的管理措施，但卻沒有將這些管理措施納入管理制度當中。這些都是內部管理工作的科學性和規范性程度較差引起的。

2.3 單位管理能力和管理水平還達不到內部控制的要求

內部控制是一項全新的內部管理工作，其方式方法不同于以往的單位內部管理，需要管理人員綜合運用人事管理、財務管理、資產管理、內部審計以及信息技術等方面的知識。這對內部管理人員提出了更高要求，需要內部管理人員具有更加廣泛的知識面。從行政事業單位內部管理人員的狀況分析，相當一部分內部管理人員的知識面、能力和水平還不能滿足內部控制的要求[4]。就拿財經法規來說，內部管理人員能夠全面掌握、熟練運用的人員數量還不多。就財務人員而言，大多數財務人員還只是滿足于會計核算方面的知識，滿足于從事日常報銷和記賬工作，拓寬知識面主動性、積極性不高。其他管理人員也同樣存在著知識面過窄的問題，內部管理能力和水平都還不能很好地適應內部控制。

3 加強內部控制的對策與建議

3.1 加強行政事業單位內部控制工作，要強化全員意識的提高

內部控制意識是內部控制環境的重要組成部分，內部控制意識是確保內部控制制度得以建立健全和有效組織實施的重要保證[5]。如果行政事業單位的人員缺乏對內部控制的基本了解，對建立健全單位內部控制的重要性認識不足，在內部控制組織實施過程中，只會被動接受，有時甚至會出現抵觸情緒，所以強化內部控制意識是必要的。強化人員內部控制意識，首先要強調針對單位的全體人員，而不僅僅是針對單位的領導者和管理人員。內部控制不只是領導者的工作，也不僅僅是內部管理人員的工作，而是全體人員的工作。強化內部控制意識，還要糾正兩種錯誤認識。第一，不能錯誤地認為建立內部控制就是建立單位內部的各項管理制度，要充分認識到內部控制是一項動態監督機制。第二，不能錯誤地認為內部控制屬于管理工作，與業務工作沒有關系，業務部門要充分認識到自己在內部控制過程中所起的作用和所承擔的職責。行政事業單位的所有人員、所有崗位都是內部控制體系中的組成部分，都是內部控制過程中的一個環節，內部控制體系的建立和完善，任何人、任何崗位都不可能置身事外。要不斷強化全體人員的內部控制意識，讓內部控制深入人心，這樣才能從被動接受轉變為自覺接受并主動執行。

3.2 加強行政事業單位內部控制工作，要明確單位主要領導人的主導地位

內部控制環境的重要性不言而喻。眾所周知，單位的主要領導人決定著一個單位的工作氛圍和工作環境，在本單位內部控制的建立健全和有效實施方面也同樣起著關鍵作用。內部控制是否建立健全、是否得到有效執行，與單位主要領導人對內部控制工作的重視程度是分不開的，所以說，單位領導人在內部控制健全性和有效性方面發揮著主導作用。作為單位領導人，要抓好以下三個方面的工作：一要組織管理部門和業務部門梳理并理順本單位的各項工作流程，并根據工作流程，明確關鍵崗位和職責；二要抓好內部控制制度的建立和完善工作，要注意內部控制制度與內部管理制度的關系，兩者既有聯系又有區別，不能混為一談；三要抓好內部控制制度的貫徹執行,作為單位領導要帶頭執行制度，制度面前人人平等，不能因人而異。

3.3 加強行政事業單位內部控制工作，要發揮行政主管部門的指導作用

行政主管部門對本部門的行政事業單位的工作負有指導和監督職能。在建立和完善內部控制過程中，主管部門同樣要發揮指導和監督作用。一方面，要發揮組織協調功能，組織必要的學習和研討，組織本部門行政事業單位進行經驗交流，共同研究解決帶有普遍性的問題，從而推動各單位單位內部控制體系的建立和完善；另一方面，行政主管部門要發揮好監督功能，定期檢查內部控制工作進展。目前，應當開展內部控制基礎性評價工作方面的檢查，通過“以評促建”方式，推動行政事業單位內部控制的建立和完善。總之，行政主管部門在行政事業單位內部控制建立和完善過程中有著不可替代的作用。