促進淮河河道采砂管理科學依法有序可控
——在淮河河道采砂專項整治工作會議上的講話

水利部黨組成員、副部長 周學文

在深入學習貫徹習近平總書記在全國生態環境保護大會上的重要講話和深入推動長江經濟帶發展座談會上的重要講話精神之際，我們召開淮河河道采砂專項整治工作會議，主要任務是學習貫徹習近平總書記生態文明思想，總結淮河河道采砂管理工作，分析當前面臨的形勢任務和存在的突出問題，研究部署加強淮河河道采砂管理工作，促進淮河采砂科學、依法、有序、可控。

一、充分認識當前淮河流域河道采砂管理面臨的嚴峻形勢

河道采砂事關河勢穩定、防洪安全、航運安全、供水安全和重要基礎設施安全，事關河道生態環境和功能永續利用，事關沿河兩岸經濟發展和社會和諧穩定。多年來，在淮河流域各級黨委政府的堅強領導下，各級水利、公安、交通運輸、自然資源等部門共同努力，建立法規制度，嚴格規劃許可，強化能力建設，加強日常巡查，開展專項整治等，淮河流域河道采砂管理工作取得一定成效。但在暴利驅動下，非法、無序采砂現象在淮河流域部分地區不同程度存在，有的地方愈演愈烈，甚至出現濫采亂挖的混亂局面。前一段時間，新華社等媒體報道了淮河干流正陽—羅山段濫采河砂、采砂整治收效不大的問題，黨中央和國務院領導同志高度重視，專門作出重要批示。鄂竟平部長主持專題會議研究并提出明確要求，水利部派出多個工作組，先后對相關河段進行了暗訪調查和督導檢查。調查發現，媒體報道反映的情況基本屬實。淮河干流羅山段44公里河段，密布采砂船只179艘，砂洲砂壩95處，河床深切、河岸崩塌，河道破損無狀、河勢被嚴重改變，公路橋橋基裸露，安全隱患突出。問題出現后，河南省委、省政府高度重視，書記省長親自部署，國定副省長現場督辦，全面清理、鐵腕整治，截至目前，羅山段非法采砂已清理完畢，179艘采砂船全部吊離或拆解運離河道，95處砂洲砂壩全部平復。昨天，我專程到現場進行了檢查，整治取得了較好的成效。但這次事件也暴露出，淮河河道采砂管理工作問題還很突出，我們務必予以高度重視。

一是認識不高，責任落實不到位。河道采砂管理是保護水生態環境、確保河道安瀾的重要內容。按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面推行河長制的意見》要求，“牽頭組織對非法采砂等突出問題依法進行清理整治”是各級河長的重要職責。一些地方河長對此認識不足，重視不夠，導致河道采砂管理責任主體不明，責權不清，責任制落實不力，日常監管嚴重缺位，給非法采砂分子以可乘之機。以淮干羅山段非法采砂為例，羅山縣各級雖然都建立了河長制，落實了各級河長，但對非法采砂治理履職不力，失之于軟，非法采砂活動持續蔓延。

二是日常監管不力。我部檢查發現，有的地方盡管制訂了河道日常監管和執法巡查等制度，制度上了墻，但制度落實不到位，日常監管形同虛設。有的地方管理方式簡單粗放，以罰代管，重審批輕監管，重發文輕落實。非法采砂往往是流動作業，哪里管得松、管得虛，哪里就是管理洼地，采砂船只就往哪里聚集，非法采砂勢頭就會泛濫，非法采砂行為就會猖獗，采砂管理局面就呈現出失控狀態。同時，淮河流域河流較多，許多河道是省界、市界和縣界的邊界區域，邊界水域往往又是采砂管理工作的盲點和難點，不同地區、不同水域間聯防聯控機制不健全，采砂管理缺乏協調統一，越界偷采現象比較嚴重。有的地方只注重水上打擊，涉砂船舶治理、轉運砂場規范、砂石流通監管、涉砂從業人員轉產與分流等研究不多、工作力度不夠、措施不到位，治標不治本。

三是法規制度滯后。就全國而言，目前除了長江干流外，全國尚未出臺采砂管理的專門法律法規，對河道采砂的管理主要依據是《水法》《防洪法》和《河道管理條例》。這些法律法規對河道采砂管理的規定比較原則，能采取的強制措施有限。2016年最高人民法院、最高人民檢察院出臺“非法采砂入刑”司法解釋，部分省市，如江蘇省制定了《江蘇省河道非法采砂砂產品價值認定和危害防洪安全鑒定辦法》，但在實踐操作中，“非法采砂入刑”司法解釋的運用仍有待進一步細化、量化適用標準。有的地方尚未出臺地方法規和規定，有的地方雖然出臺了地方法規和規定，但操作性有待加強，沒有完全落實到位。另外，河道采砂規劃滯后，有的地方雖然編制了規劃，但存在規劃內容不全、總量勘測不準、措施不具體、砂石采量控制不科學等問題。

四是供需矛盾突出。隨著淮河流域近年來水庫等水利工程建設、水土保持工程的實施，重要河道上游水土流失得到有效控制，河流泥沙補給少。據淮河王家壩、魯臺子、蚌埠站多年平均水沙統計結果分析，王家壩站的含沙量由20世紀50年代的0.48kg/m3減少到目前的0.26kg/m3，減少幅度約50%；魯臺子站由0.63kg/m3減少到0.11kg/m3，減少幅度約80%；蚌埠站由0.48kg/m3減少到0.16kg/m3，減少幅度約70%，總的來說砂石呈現明顯的減少趨勢。與此同時，經濟社會發展對砂石資源需求與日俱增，導致砂石供需矛盾日趨嚴重，不斷推高砂石價格成倍增長。受暴利趨使，非法采砂人員對河道砂石趨之若鶩，采砂管理壓力劇增。

五是能力建設薄弱。近年來，各地不斷加強采砂管理能力建設，江蘇省盱眙、洪澤、新沂等執法基地相繼建成，2015～2017年安排省級財政資金5000多萬元用于解決執法基地缺失、執法裝備不足等問題；安徽省淮南市加大采砂管理經費投入、購置執法船艇6艘，并計劃年底前為有采砂管理任務的所有區縣配備執法船只；山東省濟寧市泗水縣在非法采砂易發水域安裝監控設備30多套，并與公安部門“天網工程”對接，實現24小時實時監控；河南省投資建設沙河采砂監控系統項目，建設視頻監控點13處。但從整體看，淮河采砂管理面廣、線長，任務重，流域內很多地區河道采砂管理的機構、人員、裝備、經費與承擔的繁重任務不相適應，難以切實有效實施河道采砂管理。一些采砂戶為了謀取非法利益，想方設法拉攏、腐蝕河道采砂管理人員。長期處在復雜高危的工作環境，部分監管執法人員也產生了畏難、厭戰情緒，戰斗力受到一定影響。河南省信陽市在近期的采砂亂象清理整治工作中，截至6月12日，已對38名采砂管理相關公職人員進行了問責追責，值得我們深刻反思和警醒。

當前和今后一個時期，既是淮河流域經濟社會快速發展的重要時期，也是進一步規范和鞏固淮河流域河道采砂管理秩序的關鍵時期。加強河道采砂管理是一項系統的社會管理，不僅涉及防洪的安全、河勢的穩定，也涉及通航的安全、航道的穩定，同時涉及河湖岸線的綜合利用和生態環境的修復保護。我們要認真分析當前淮河河道采砂管理面臨的嚴峻形勢和突出問題，充分認識加強河道采砂管理工作的重要性、艱巨性、長期性，準確把握中央要求，細化切實可行的措施，通過專項整治行動，解決突出問題，加大管理力度，探索長效機制，確保淮河河道采砂依法、有序、可控。

二、全面把握淮河采砂管理工作新任務和新要求

淮河流域在我國經濟社會發展中具有十分重要的戰略地位。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視并大力推進生態文明建設。新形勢下，加強淮河采砂管理面臨新的機遇，也面臨更高要求，任務將更加艱巨。

一是新時代生態文明建設對河道采砂管理工作提出了更高要求。不久前，習近平總書記在全國生態環境保護大會上發表重要講話，深刻闡述了加強生態文明建設的重大意義和必須堅持的重要原則，對打好污染防治攻堅戰、推進生態文明建設作出了全面部署，強調生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期，要加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題，推動我國生態文明建設邁上新臺階。淮河采砂管理作為維護淮河河勢穩定、保障防洪通航生態安全的重要舉措，在新形勢下，任務更重、要求更高、責任更大。各地必須站在加快推進建設生態文明的高度，牢固樹立新發展理念，堅持生態優先、綠色發展，進一步增強大局意識、責任意識、使命意識，強化責任擔當，真抓實干，不折不扣落實好中央關于推動新時代生態文明建設的決策部署，采取更加有力的措施，切實保障淮河采砂秩序良好。

二是全面推行河長制湖長制，對加強河道采砂管理工作提供了重要機遇。2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》；2017年12月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，明確要求到2018年年底前在全國江河湖泊全面建立河長制湖長制，建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，各級河長湖長牽頭組織清理整治非法采砂等突出問題，實行嚴格的考核問責機制。對于河道采砂管理來說，有了新的工作平臺，有了新的工作抓手。對此，各地要以全面推行河長制湖長制為契機，進一步完善采砂管理體制機制，推動河長制湖長制與采砂管理責任制的有機結合，加強區域間、部門間協調聯動，建立完善聯防聯控機制，著力形成淮河采砂監管合力；要以全面推行河長制湖長制為抓手，層層壓實各級黨政河長和行政首長的屬地管理責任，細化實化河道采砂管理任務，強化河道采砂管理措施，堅持日常巡視檢查與執法打擊并舉，專項整治與源頭治理并重，確保淮河采砂管理良好秩序。

三是淮河流域砂石資源供需矛盾突出，河道采砂管理工作面臨更加艱巨的任務。伴隨著區域經濟社會的快速發展，尤其是新型城鎮化建設的快速推進，對砂石資源的需求日益增大。2015年8月，水利部、原國土資源部、交通運輸部三部委以及江蘇、山東兩省聯合下發通知，全面禁止南水北調東線洪澤湖駱馬湖至南四湖段采砂活動。與此同時，長江生態大保護行動深入推進，長江干流砂石限采日趨嚴格，洞庭湖全面禁采，鄱陽湖實行采砂總量控制，加之黃河下游河道砂石可采量較少，處在長江、黃河流域之間的淮河流域采砂管理壓力相應增大。砂石供需矛盾日益突出，不斷推高砂石價格，如果高壓嚴管態勢稍有松懈，暴利驅使非法采砂活動勢必反彈，維護好淮河采砂秩序難度加大、任務更加艱巨。對此，各地要充分認識加強采砂管理對維護淮河安瀾的極端重要性，正確處理好推動發展與保障安全、經濟建設與生態保護、自然資源開發利用與維護河湖健康生命的關系，抓住主要矛盾，立足生態文明建設大局，積極推動供給側結構性改革，加強砂石市場監管，著力緩解砂石資源供需矛盾。同時，各地要以更加堅決的態度、更加嚴格的制度、更加有力的措施，勇于擔當，敢于碰硬，繼續保持對非法采砂高壓嚴打態勢，堅決遏制非法采砂反彈勢頭。

三、全面促進淮河采砂管理依法科學有序可控

為深入貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記系列重要講話精神，進一步加強河湖采砂管理，水利部已決定今年6～12月在全國范圍內組織開展為期6個月的河湖采砂專項整治行動。

整個行動包括調查摸底、執法打擊和專項整治、鞏固提升三個階段。

6月20日～7月31日，為調查摸底階段。各地要摸清非法采砂的人、船和砂場情況以及采砂規劃、許可、日常監管、執法打擊四個環節落實情況、制度體系建設、責任制及責任追究情況。

6月20日～10月31日，為執法打擊和專項整治階段。各地對摸底調查發現的非法采砂行為，要立即組織開展執法打擊，依法從嚴從快予以處理；對重點河段、敏感水域以及存在非法采砂問題的河湖，持續保持高壓嚴打；要集中清理非法堆砂場和“三無”船舶；要建立問題臺賬，逐項銷號。

11～12月，為鞏固提升階段，各地結合專項整治成果，研究建立長效機制。圍繞人、船、砂場等三個要素，以及規劃、許可、日常監管、執法打擊等四個環節，建立完善河湖采砂管理長效機制。

專項整治期間，水利部將組織開展督導檢查和重點抽查，對組織不力、不作為、慢作為的，將約談、通報有關地方和單位。相關情況將通報給各省級河長。對采砂秩序混亂、問題突出的地方，將提請對相關河長等責任人予以追責問責。請淮河流域各省按照水利部通知要求，認真組織開展好河道采砂專項整治工作。

下面，對淮河河道采砂管理，我再講幾點具體要求。

一是進一步落實責任制，層層壓實采砂管理主體責任。各地要按照全面推行河長制湖長制要求，分級分段完善淮河省、市、縣、鄉、村各級河長體系；要抓住“采砂管理責任制”這個牛鼻子，逐級逐河段落實采砂管理河長責任人、主管部門責任人和現場監管責任人；要嚴格實行責任追究制，將采砂管理成效納入河長制湖長制考核體系，壓緊壓實各級主體責任。

二是健全完善聯動機制，努力形成共治共管合力。一要建立完善部門協同聯動機制。以全面推行河長制湖長制為平臺，建立完善河長掛帥、水利牽頭、有關部門參與的采砂管理聯動機制，整合執法資源，提高執法效能，形成執法監管合力。二要建立跨界水域聯防聯控機制。針對上下游、左右岸跨界水域采砂管理薄弱的問題，淮委要積極協調指導，有關地方水行政主管部門要主動溝通互動，簽訂跨界水域非法采砂聯合共治協議，建立定期會商、信息共享、聯合檢查、案件移交、聯合執法等機制，努力形成上下統一、區域協調、部門聯動的共治共管合力。

三是進一步加強源頭治理，著力鏟除非法采砂滋生土壤。首先要科學編制河道采砂規劃，劃定可采區、禁采區，規定規劃開采總量和年度控制總量，加強規劃約束。二要嚴格采砂許可審批管理。要按照有關法規規定，嚴格采砂許可，上級主管部門要對下級主管部門采砂許可情況進行監督檢查，確保規范審查、嚴格審批。按照“誰審批、誰監管”原則，有關采砂審批部門要加強對采砂主體進行事中事后監管，積極推進采砂主體信用管理，建立采砂許可退出機制。三要加強采砂許可船只動態監管。各地要建立完善采砂許可船只檔案，登記載明船只的性能參數，實行清單管理；對涉砂船舶要按屬地管理原則登記造冊，予以清理整治。四要加強堆砂場和砂石碼頭管理。各地要按照河道岸線管理有關規定，科學依法規范設置堆砂場和砂石碼頭，對不符合要求的要按照屬地管理原則進行清理整治。

四要加強監管，高壓嚴打。要以此次全國采砂專項整治為契機，制定實施方案，細化任務措施，加大日常巡查力度，重點加強對重要江河、重點河段、重要區域和重要時段進行巡查，強化對禁采區和禁采期的監管，對河道違法違規采砂行為做到早發現，早制止，早處理。要及時組織嚴打行動，對違法違規采砂問題突出的河段、無證和不按許可要求進行的河道采砂行為、涉砂船舶等進行嚴厲打擊，保持高壓嚴打態勢，從嚴從快處理一批非法采砂案件。

五要多措并舉，綜合治理。各地要采取多種措施，強化源頭治理，積極引導現有的采砂業主轉產、再就業。要進一步加強法律法規制度建設，努力構建政府統一領導、部門依法監管、社會監督參與的工作格局。要進一步加強能力建設，加強執法裝備，強化執法手段，保障執法經費，不斷提高河道采砂管理的執法能力。要充分發揮新聞媒體、社會輿論和廣大人民群眾的監督作用，通過曝光、舉報等形式，為加強河道采砂管理和打擊河道違法違規采砂行為創造有利條件。

六要加強督查，督促整改?；次M一步加強對淮河流域河道，特別是淮河干流、省際交界水域采砂管理情況的監督檢查，采取暗訪、巡查、專項檢查等多種形式，掌握流域采砂管理情況，要將發現的問題以“一省一單”形式通報給所在省的省級河長，要在問題清單中注明所在河段河長及主管部門責任人、現場監管責任人。同時，要適時在管理薄弱、非法采砂反彈壓力較大的水域協調組織區域聯合執法和專項打擊行動，確保采砂管理秩序可控。

同志們，淮河采砂管理任務艱巨，責任重大，是黨和國家賦予我們的共同責任。我們要進一步增強大局意識、使命意識和擔當意識，堅持不懈抓好淮河采砂管理各項工作，促進淮河流域采砂管理科學依法有序可控，共同開創淮河流域河道采砂管理新局面

（以上講話刊發時略有刪節）