推動中國頁巖氣產業發展的對策研究

孫即才，劉峻銘

(1.中共中央黨校(國家行政學院)研究生院，北京 100091；2.中國礦業聯合會，北京 100029)

頁巖氣賦存于暗色泥頁巖、粉砂質泥巖或(泥質)粉砂巖中，主要以吸附或游離狀態為主要存在方式，是由“近源控藏、自生自儲、源儲一體”的成熟烴源巖組成的且“連續型”成藏形成的天然氣聚集[1-2]。頁巖是作為儲層和封蓋層的氣源巖[3]，無論是從成因還是從烴源巖演化與油氣成藏關系來看，頁巖氣都是一種典型的非常規油氣資源[4-5]。頁巖氣作為一種環保清潔的資源，在帶動社會經濟發展、保障能源供應、優化能源生產消費結構、改善生態環境等方面，具有重要的戰略意義。美國是目前天然氣地質勘探開發技術水平整體相對較高的國家，最先重視頁巖氣的勘探開發和技術攻關，20世紀70年代美國能源部及美國能源研究開發署(ERDA)聯合多家科研單位開展了東部頁巖氣工程項目(EGSP)[6]。經過持續不斷的科技攻關，在21世紀初美國初步實現了頁巖氣高效、規模開發，頁巖氣產量快速增長，帶動了全球頁巖氣勘探開發研究的熱潮[7-9]。頁巖氣作為一種高效清潔的非常常規油氣資源受到社會的普遍關注。

目前，我國頁巖氣產業進入快速發展期，產量僅次于美國和加拿大，位列世界第三位。專家學者從不同的角度對我國頁巖氣產業發展提出了不同的意見和建議。耿小燼等[10]提出了構建了一套相對較為完備的頁巖氣產業扶持政策體系；陸爭光[11]提出了開展資源調查和戰略規劃、形成中國特色社會主義產業發展模式、培養良好市場競爭環境等建議；龍勝祥等[12]建議組織開展頁巖氣資源評價、相關工程技術攻關，并建議采取適當措施推進規模高效綠色開發；馬忠玉等[13]從國家、地方和企業三個層面進行初步研究分析，提出了國家聚焦體制機制創新政策、地方政府著重制定就地轉化利用等產業鏈政策和企業重視人才培養和承擔社會責任等建議。

1 我國頁巖氣產業發展的現狀

1.1 我國頁巖氣資源豐富

從2009年至今，我國進行了多次頁巖氣資源評估工作。2009～2012年，國土資源部組織國內多家科研院所和石油企業，由國土資源部油氣資源戰略研究中心牽頭實施，對我國的41個盆地、87個評價單元和57個含氣頁巖層段的頁巖氣資源進行了評估[14]，除青藏區外我國頁巖氣地質資源量為134.42萬億m3，技術可采資源量25.08萬億m3。2012年，中國工程院組織中國石油天然氣集團有限公司(以下簡稱“中石油”)、中國石油化工集團公司(以下簡稱“中石化”)和中國海洋石油集團有限公司(以下簡稱“中海油”)三大石油公司專家和油氣領域知名學者，對我國境內海相頁巖氣資源進行評估，表明我國海相頁巖氣資源主要分布在四川盆地及其周邊區域，技術可采資源量為8.81萬億m3。2014年，中石油對我國重點區域的頁巖氣資源進行重新估算，表明我國頁巖氣地質資源量為80.45萬億m3，技術可采資源量為12.85萬億m3，海相頁巖氣技術可采資源量高達8.82萬億m3[15]，占比68.63%。2015年，中國石油勘探開發研究院等單位綜合預測中國頁巖氣地質資源為80.45萬億～144.5萬億m3，可采資源量預估為11.5萬億～36.1萬億m3[16]。截至2016年底，頁巖氣地質儲量為122萬億m3(埋深4 500 m以淺)，可采資源量為22萬億m3[17]。

對我國頁巖氣資源評估結果，雖然不同機構存在差異，但評估結果都反映了我國頁巖氣資源儲量豐富，且以海相頁巖氣資源為主。頁巖氣可采資源量不是一成不變的，隨著技術的不斷進步，新發現、新理論的不斷出現，頁巖氣資源量有不斷增大的趨勢[18]。

1.2 頁巖氣勘探開發技術實現了階段性突破

目前，通過對四川盆地、鄂爾多斯盆地等頁巖氣的商業化、產業化開發，以及重慶、四川等地頁巖氣勘探開發的進展研究，我國基本掌握了從頁巖氣地球物理綜合解釋到水平井壓裂技術等一系列技術，形成了頁巖氣產業的集成配套技術[19-20]。我國在頁巖氣勘探開發新技術定向水平井、分段壓裂技術等方面也取得了階段性成就，初步形成了我國非常規油氣勘探開發理論[21-22]。

與之相應，勘探開發設備的研發也取得了突破性進展，相關的常規設備基本實現了自主生產，在生產實踐中得到了較好的應用。

1.3 政府出臺財政扶持政策，推動頁巖氣產業發展

我國頁巖氣資源豐富，具有巨大的開發潛力，頁巖氣產業進入了快速發展期。頁巖氣新礦種確立、相關體制機制改革等支持政策，為我國頁巖氣產業化的大發展提供了制度保障。

經國務院批準，2011年底頁巖氣成為一種獨立的新礦種。2011年和2012年國土資源部兩輪公開招標出讓頁巖氣探礦權，為頁巖氣區塊招投標市場化競價機制的建立積累了寶貴經驗。2017年國土資源部首次以公開拍賣方式出讓頁巖氣探礦權，使其區塊出讓制度得到進一步的完善，也為建立礦權退出機制做了積極探索，逐步提升頁巖氣開放競爭市場。頁巖氣新礦種的確立以及頁巖氣探礦權出讓，為眾多投資主體以參股、合作等多種方式參與頁巖氣產業創造了公平競爭的市場環境，大大激發了民眾參與度和市場活力。

國家從宏觀上制定頁巖氣產業發展規劃和戰略，引導我國頁巖氣商業化產業化規模化沿著正確方向持續良性發展。油氣監管體制深化改革方面，自然資源部、國家能源局等部門下發了相關文件，從體制機制上保障頁巖氣產業公平開放健康發展，解決上游、下游多元化市場主體的開放需求，也安排部署了油氣全面改革的重點工作任務，進一步完善油氣管網接入機制，實現運銷分離。重慶、四川、貴州等頁巖氣資源較為豐富的地區出臺了適合區域實際情況的頁巖氣產業發展政策。

2012年和2015年，財政部等部門制定了頁巖氣開發利用財政補貼政策的文件，為頁巖氣產業大發展提供財政支持。此外，財政部還通過國家科技重大專項、863計劃、973計劃、國家科技支撐計劃及國家自然科學基金等國家科技計劃(專項、基金)等，對包括頁巖氣在內的能源相關領域開展前沿技術、理論基礎和應用技術研究等給予大力支持。2018年財政部聯合國家稅務總局發布《關于對頁巖氣減征資源稅的通知》，規定自2018年4月1日起三年內，按6%的規定稅率，頁巖氣資源稅減征30%。

目前，國家正逐步開展頁巖氣標準規范體系建設。已制定了《頁巖氣資源/儲量計算與評價技術規范》《頁巖氣含氣量測定方法》等6個頁巖氣技術規范。根據中國地質調查局發布的《中國頁巖氣資源調查報告(2014)》，我國將建立31項技術規范[23]。

2 我國頁巖氣產業現階段發展存在的主要問題

雖然目前我國頁巖氣產業發展取得了階段性重大突破，步入了快速發展期，但整體上還處于起步階段，仍存在著許多急待解決的問題。對于我國頁巖氣發展中面臨的錯綜復雜的問題，不同專家學者借鑒美國、加拿大等國家的經驗，提出了規劃戰略、發展方向、相關政策和措施等建議[24-27]。筆者認為，目前我國頁巖氣產業發展主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 頁巖氣市場開拓難度大，受多種因素制約

隨著我國經濟步入新常態，經濟增速轉向中高速增長，能源需求增長相對減緩，以及受石油等傳統能源價格下跌、頁巖氣技術門檻高、資金投入量大、投資風險高、環保要求高監管難度大等因素影響，導致勘探開發利潤大幅度下滑，抑制了頁巖氣產業的資本投入和勘探開發進展。雖然2017年由于受煤改氣等政策的影響，天然氣消費需求短期呈現快速增長趨勢，但從長期來看還不能對我國頁巖氣產業發展產生較大影響。另外，我國天然氣產量穩步增長，天然氣進口產量穩定，我國中長期天然氣供應總體充足。除了《頁巖氣產業政策》中第一次提出頁巖氣采取市場定價原則外，我國頁巖氣定價主要參考陸上常規天然氣，還未出臺與頁巖氣產業發展相符的市場定價機制[28]。由于天然氣價格機制單一，未考慮天然氣動態供需等經濟規律，導致氣價與工業用氣價格存在巨大差異，價格總體偏低。此外，頁巖氣價格受替代能源價格波動的影響，一定程度上加大了頁巖氣的投資風險[29]。

2.2 頁巖氣深層技術突破難度大，自主創新能力差

我國目前已基本掌握了海相頁巖氣3 500 m以淺的勘探開發主體技術，基本實現了3000型壓裂車等設備的自主生產，基本滿足產業發展技術和設備的需求。與美國相比，我國的頁巖氣勘探開發難度較大，具有開發技術要求較高、開發成本高等特點[30]。另外，我國頁巖氣埋藏較深，多在3 000 m以深，如川南地區作為重點生產基地多數埋深超過3 500 m，相應的技術等要求更高。目前，我國在低壓、低產等特殊條件下的核心技術較缺乏[31]，系統成套技術設備等仍需要依靠進口，埋深在3 500 m以深的關鍵性技術能否實現突破，已成為制約我國頁巖氣產業發展的關鍵因素。

2.3 頁巖氣監管不到位，體制機制改革仍需深化

盡管油氣體制機制改革持續深化，初步放開了頁巖氣全產業鏈上中下游的礦業權出讓、勘探開發、管網儲運等主要環節的準入門檻，但還沒有實現真正意義上的開放有序競爭市場。隨著頁巖氣產業發展的持續推進，特別是放寬了不同投資主體進入的資格條件，這就要求政府具有更高的監督管理能力。目前，頁巖氣產業監管力量相對薄弱、監管標準體系不健全[32]。如在環保監管方面，相關的法律法規、技術標準規范仍不完善；項目管理標準化系統化建設滯后；滾動開發工程隱患多，傳統管理模式與快速發展的頁巖氣產業已不相適應。與頁巖氣產業發展相關的政府監管機構較多，缺乏統籌協調管理[33]。如在水力壓裂過程會產生大量返排液，處理成本高難度大，如果缺少相應的監管措施，可能導致嚴重的水污染[34-35]。另外，地質資料共享機制尚需完善。目前，雖然已初步建立了頁巖氣地質資料管理和信息共享機制，但是該機制尚不健全，技術手段落后，沒有發揮資料共享的作用，且缺乏相關的監管機制[36]。當頁巖氣勘探開發進入中后期以后，尤其是在多種投資主體參與頁巖氣勘探開發以后，頁巖氣地質資料共享機制不健全將會造成資金的重復性投入等資源浪費，直接影響頁巖氣產業的經濟效益。在礦權管理方面，頁巖氣勘探開發有利區塊多與常規油氣礦權存在重疊壓覆關系，礦權退出機制還未建立，投資主體的合法權益得不到保障。

2.4 管網建設滯后，準入機制不完善

雖然我國已經基本形成了東西部區域間合理調配天然氣資源、就近供應的油氣管網體系[37]，但目前頁巖氣資源較為豐富的區域多集中在中西部偏遠山區，油氣管網基礎實施建設不完善，且建設難度大、成本高、周期長，約束了頁巖氣產業的集約生產、向外輸送和銷售市場的開拓。另外，盡管2014年國家能源局印發了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》，要求實行天然氣管網設施有序公平開放，提高管網設施運行效率，但是該辦法只是給出了大致的發展方向要求[38]，加之我國現有的天然氣管網基礎設施主要由中石油、中石化和中海油三大石油公司建設經營，目前還未完全實現管網設施的第三方公開公平準入機制。

3 頁巖氣產業發展的對策建議

由于受上述不利因素的影響，為進一步促進我國頁巖氣產業健康發展，構建以天然氣為主的現代清潔能源體系，需從提高市場開拓能力、加強技術攻關、完善體制機制、完善管網建設系統等方面綜合施策，促進頁巖氣產業成為我國新的經濟增長點，提高國家能源的安全保障能力。

3.1 提高市場開拓水平，引導頁巖氣產業良性發展

在正確評估我國油氣資源儲量和中長短期供求狀況的前提下，從以下四個方面引導頁巖氣產業良性發展。

一是提供資金和技術支持，鼓勵銀行等金融機構提供資金支持，節約交易費用，降低投資風險，發揮科研院所、高校等單位技術優勢，保障企業利益，激發市場活力；二是優化能源結構，以煤改氣政策為契機，提高清潔能源供給消費水平和比例，促進能源供應結構和消費結構的轉型升級；三是注重環境保護，借助頁巖氣環境專業機構的技術力量，建立嚴格規范的頁巖氣產業環境管理體系，實行全過程實時監管，并配合環境保護政府機構做好監督檢查工作；四是制定符合供求規律和價格規律的頁巖氣定價標準體系，出臺與頁巖氣產業發展相符的動態市場定價機制。

3.2 加強技術創新，形成一體化協同發展新模式

技術創新與進步是推動我國頁巖氣產業發展的關鍵因素，而技術創新離不開高素質的人才。結合現有的頁巖氣產業國家發展戰略和人才強國戰略，技術單位充分利用高校和科研院所的科研優勢和技術實力，加大科研人才的培養，特別是高層次人才培養，提供優質福利待遇、良好工作環境等的同時，更應提供充分的人才成長空間。結合我國頁巖氣區域資源稟賦和地質條件，加大對頁巖氣勘探評價技術、埋深超過3 500 m頁巖氣勘探開采技術等核心技術的攻關力度。加強國家級頁巖氣示范區建設，完善頁巖氣有效開發技術，創新管理模式。

通過設立科研專項基金，提高科研院所、高校頁巖氣的研究能力和水平，加大相互之間的技術交流合作，探索建立頁巖氣全產業鏈一體化協同發展模式，盡快實現自主產權關鍵性核心技術的突破。例如在頁巖氣裝備制造業方面，因地制宜，合理調配資源，提升勘探、鉆完井等頁巖氣裝備質量和技術水平，充分發揮自主創新能力，形成頁巖氣裝備產業優勢集聚區，建成一批具有核心技術的頁巖氣設備龍頭企業。加強跨國合作，開展技術引進，與國外先進地區技術進行戰略合作。

3.3 進一步深化體制機制改革，推進頁巖氣產業化發展

在堅持國家發展戰略和整體規劃的基礎上，完善競價出讓頁巖氣區塊招投標市場，完善常規油氣礦權退出機制，探索建立頁巖氣產業政府和企業聯動協調機制，堅持市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。結合我國頁巖氣勘探開采環境影響的實際情況，制定和完善與環境相關技術標準和法律規范，完善頁巖氣市場監管和環境監管評價機制，創新監管方式，加強事中事后監管，形成分級監管責任制度，吸引更多的優勢資源向頁巖氣產業集聚。完善地質資料共享機制，在保證信息安全前提下，及時更新資料，采用互聯網+、大數據等先進技術手段，進一步縮小信息不對稱的影響，實施專業化全面監管。

構建有效競爭的頁巖氣行業市場體系和市場秩序，減少交易成本，鼓勵各類投資主體以合資、參股等多種方式進入，并培育頁巖氣技術服務和裝備制造等市場。在現有財政補貼政策的基礎上，建立合理的頁巖氣開發利用動態調整補貼機制，積極落實頁巖氣補貼，為進一步培育公平有序的市場競爭環境提供了保障。深化氣價改革、培育社會化服務公司等措施，引導培育頁巖氣產業公平、公開、健康有序運行，推動供給側結構性改革，進而保障國家能源安全，改善能源消費結構，形成頁巖氣產業化發展新格局。

3.4 完善管網建設系統，加強基礎設施保障能力

為更好地解決我國管網建設系統存在建設難度大、成本高、周期長等諸多問題，從以下三方面發力：第一，在天然氣管網建設方面，在國家宏觀調控和發展規劃的前提下，形成區域間統籌協調機制，加強區域間頁巖氣供應合作，打破管網壟斷經營模式，積極推進頁巖氣管道基礎設施建設和管網分支線工程建設，提高頁巖氣市場競爭力；第二，在頁巖氣消費的供應方面，構建產銷分離的獨立銷售網絡和第三方服務機構，采用人工智能等高新技術，提升區域間天然氣配置和保障能力；第三，在頁巖氣基礎設施保障能力方面，根據區域特有資源優勢，深化體制機制改革，適當放寬市場準入條件，積極引導多種投資主體參與頁巖氣全產業鏈一體化建設，建立頁巖氣基礎實施綜合全面發展系統。