新形勢下加快礦業權檔案開發利用

董曉方，許書平，孔 寧

(國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

2014年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，從創新服務形式，強化服務功能，加大開發力度，加快推進傳統載體檔案數字化方面提出要建立健全方便人民群眾的檔案利用體系，對檔案工作提出了新的更高要求。礦業權檔案作為國土資源檔案的重要門類之一，在新形勢下，更要順應礦產資源管理改革工作不斷深入，加大開發力度，實現礦業權檔案科研價值。

1 礦業權檔案開發利用的重要意義

礦業權檔案是國土資源行政主管部門在礦業權建立、監督、變更、注銷等過程中直接形成并有保存價值的各種形式的歷史記錄，是礦業權管理全過程的真實反映，也是礦業權管理工作的重要基礎。

當前我國礦產資源管理改革工作不斷深入，相較于礦政管理改革的進程，礦業權檔案管理工作存在普遍滯后性，特別是礦業權檔案開發利用工作較為落后，因此需要加快推動檔案資源開發利用的步伐，使其與當前社會發展需要相適應。在信息社會環境下，礦業權檔案作為一種重要的信息資源，尤其礦業權檔案中的勘查實施方案、勘查階段工作總結報告、開發利用方案等材料，對礦產資源勘查、開采區內地質構造、地質成礦條件和成礦規律有了初步判斷或確切認識，對周邊地區地質找礦、國家編制礦產資源規劃等具有較強的參考借鑒價值。一直以來我國礦業權檔案都處于相對封閉狀態，人們對礦業權檔案認識和理解程度不高，這也在一定程度上制約了礦業權檔案的開發利用。因此通過將有價值可公開的礦業權檔案信息進行整理，并向社會公開，不僅有利于實現礦業權檔案信息資源的共享，而且對推進政務公開及提高公共服務水平也具有積極的意義[1]。另外，通過做好礦業權檔案開發利用工作，可有效地提高礦業權檔案管理水平，為實現礦業權檔案工作信息化和現代化奠定良好基礎。

2 礦業權檔案利用現狀

目前各地礦業權檔案歸檔仍主要以紙質檔案歸檔為主，數字化程度較低。雖然少數地方實現了礦業權檔案數字化管理，但信息化建設未及時跟進，礦業權數字檔案館未建立，尚難以實現可公開的礦業權檔案資料上傳到網絡平臺，開展遠程利用，實現便捷檔案利用體系。在實際管理工作中，礦業權檔案公開利用仍主要以紙質檔案借閱為主，借閱人員到檔案館(室)辦理借閱手續，也僅限于檔案查閱、復制、調檔、信息咨詢等直接利用的層面，二次開發利用率較低，礦業權檔案指導周邊地區地質找礦的科研價值未得到有效利用。

據礦業權檔案室了解，每年礦業權檔案查閱數量較少，查閱數量少則幾件，多則幾十件。主要限于以下幾方面：一是礦業權審批部門在辦理礦業權申請審批登記時，查閱之前礦業權審批有關情況，或審批部門在起草向有關領導的請示、報告相關工作時需查閱礦業權檔案資料；二是自然資源部相關司局和下屬事業單位因業務工作涉及到需要查閱礦業權檔案資料，如礦產資源儲量評審、礦業權價款評估等；三是礦業權在合作過程中因股東之間發生糾紛需要查閱礦業權檔案資料；四是公檢法部門在查辦案件時需要查閱礦業權檔案資料[2]。

3 礦業權檔案利用存在的問題

3.1 公開利用制度建設不健全，利用范圍和程度受到限制

由于礦業權檔案公開利用制度建設缺失，缺乏制度規定，礦業權檔案管理人員對檔案公開的范圍和程度沒有標準依據。在管理實踐中，對檔案查閱利用傾向于從嚴管理，檔案資料社會公開利用受到很大限制，主要用于自然資源管理部門管理工作中作為參考資料使用，以及公檢法查辦案件、礦業權合作中民事糾紛等作為憑證資料使用，而地質找礦成果資料科研價值未得到充分挖掘利用，服務于社會程度有限。

3.2 礦業權檔案缺少自身和相互關聯

目前礦業權檔案歸檔管理還停留在較為基礎的層面，歸檔后的檔案在綜合利用上沒有發揮其應有作用。同時，歸檔是按年度歸檔，即按年度、礦業權歸檔類型將礦業權檔案進行歸檔，這樣的歸檔方式優點是操作簡單，對歸檔進度有所保障，缺點是礦業權檔案及相關檔案之間缺乏關聯，不利于編研利用。

1) 礦業權檔案自身缺少關聯。目前，礦業權檔案地歸檔及保管是依照發證日期按年度進行歸檔。但是一個探礦權需要經歷新立、延續、保留、注銷等審批環節，有些還要經歷變更審批；采礦權需要經歷劃定礦區范圍批復、采礦權新立，有些還要經歷延續、變更、注銷等審批環節。每次審批都形成一個新的礦業權檔案，歸檔時沒有將這些礦業權檔案資料放置在一起，而是按年度分別存放，在礦業權檔案歸檔系統中也沒有進行關聯，這在礦業權檔案管理實際工作中，對調取檔案查閱、統計分析、利用帶來諸多不便。

2) 在縱向上，沒有與地方各級礦業權檔案關聯。2005年，國土資源部出臺《關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》(國土資發〔2005〕200號)，重新調整了部、省、市、縣四級管理機關的發證權限，后續還陸續調整了鎢、稀土等保護性特定礦種的審批權限，已發證的礦業權后續審批需按照新調整的權限進行。這樣，就存在大量的礦業權后續延續、變更、保留、注銷等審批與原發證機關發生變化，相應的礦業權檔案歸檔及存放部門也不一致，影響了檔案歸檔統一管理，影響礦業權檔案資料查閱利用。

3) 橫向上，沒有與其他相關檔案關聯。礦業權管理是礦產資源管理的核心和主線，與礦業權相關的檔案包括儲量評審備案、礦業權價款評估、礦業權設置方案、地質資料匯交等一系列檔案，這些檔案都是一脈相承的。目前這些檔案資料由多個相關部門分別負責歸檔、存放、管理，已歸檔的檔案相互之間并沒有建立聯系，檔案資料沒有得到充分利用。如能以礦業權為軸，相互關聯，進行綜合開發利用，將能極大發揮其在管理、科研、服務等方面的作用。

3.3 礦業權檔案數字化管理水平落后，影響成果資料的有效利用

隨著計算機技術和網絡技術的普及應用，檔案管理正在朝著數字化、信息化、網絡化、智能化方向發展。目前，我國礦業權檔案管理仍停留在紙質檔案管理要求上，沒有順應新形勢變化，極大地影響了礦業權檔案成果資料的有效利用。各地礦業權檔案數字化工作進展也不統一，大多數地方礦業權檔案歸檔仍僅對紙質文件進行歸檔，未將紙質檔案資料進行數字化，并進行數字化資料歸檔。由于紙質檔案具有唯一性，查找檢索利用費時費力，檔案利用受到諸多限制。為加強礦業權檔案管理，實現檔案資料永久保存和便于利用，迫切需要對礦業權檔案資料進行數字化，既方便借閱，又方便利用。

3.4 編研力量不足，礦業權檔案科研價值未有效挖掘

礦業權檔案管理工作在一些地方長期以來未得到足夠重視，經費保障、行政保障不足，沒有按規定設機構、給編制、定職能、配人員，檔案管理以兼職人員為主，缺乏專職人員，檔案管理人員思想觀念、知識結構、技術手段、管理辦法，難以適應檔案管理現代化要求，檔案的管理手段、服務機制還停留在過去的管理模式上，工作重心長期以來停留在檔案收集、整理和保管層面，到目前為止，對礦業權檔案公開利用仍主要停留在紙質檔案資料的查閱、借閱、復制等層面。礦業權檔案資料編目、編研、利用和統計等工作因受人員、經費等制約，進展較為緩慢，大部分地方尚未開展，即使開展，礦業權檔案館編研產品一般也僅限于各種匯編與統計，礦業權檔案科研價值未得到挖掘開發利用，檔案資料地質找礦科研價值未得到充分體現，資料價值未得到提升，難以滿足社會投資者對地質找礦信息資源需要。

4 加強礦業權檔案開發利用的建議

從當前礦業權檔案利用情況分析看，問題主要體現在公開利用制度建設不健全，利用范圍和程度受限，檔案數字化滯后，深度編研缺乏及各類檔案缺少關聯等因素，造成礦業權檔案科研價值未有效挖掘。因此，本文從以下四方面提出思考和建議。

4.1 制定礦業權檔案公開利用制度

建立一套與政府信息公開制度相適應的礦業權檔案公開利用制度[2]，處理好公開與保密的關系，使制度條例與保守國家秘密法等法律、法規相銜接，明確資料信息公開范圍、方式和程序、監督和保障等內容。如對保密范圍明確界定，探礦權勘查成果資料、采礦權開發利用成果資料是否需要保護，以及保護期應定多長等，通過建立制度規范公開事項，促進礦業權檔案充分利用。

4.2 加大編目、編研和檢索工具力度，不斷挖掘礦業權檔案科研價值

礦業權檔案除具有文書檔案的真實性和原始性等特性外，其中勘查實施方案、勘查工作總結報告、開發利用方案等技術性材料，還具有科技檔案特性，具有較強的科研價值。做好礦業權檔案開發和利用是檔案管理自身價值地重要體現，因此，在檔案立卷歸檔過程中，除了對檔案收集、整理、鑒定、保管等方面下功夫外，還要著重做好檔案資料的檢索、編目和編研工作，開發適用的檢索工具，建立健全檔案檢索體系和檔案文件匯編等參考資料，提高檔案資料查找利用效率，為利用者準確、系統、完整地提供所需檔案資料，滿足檔案利用工作的需要，使檔案的潛在價值得到充分開發利用。

為充分挖掘礦業權檔案資料成果價值，需加強對礦業權檔案資料編目和編研，可將每個礦業權歷次辦理審批登記的檔案資料進行相互關聯，只需搜索該礦業權任何一次審批登記檔案資料，在其關聯檔案資料中，可以閱覽到該礦業權從探礦權新立、延續、變更、保留到劃定礦區范圍、采礦權新立、延續、變更、注銷等全過程的所有檔案資料，這樣將極大地方便了檔案資料查找利用。還可將已設礦業權的勘查開采區域落到地理圖層上，只要通過對區域地理位置定位查詢，就可獲取該地區所有礦業權檔案資料。

通過對礦業權數字檔案資料進行科學編目和編研，能夠便捷查閱所需檔案資料，提高檔案資料使用效率，方便為礦業權管理工作和地質找礦工作提供借鑒和指導。如，國家通過對礦業權檔案資料開展研究，可對當地地質構造、區域成礦條件、成礦規律等有大致了解，有利于優選勘查區塊，提高礦業權出讓質量；同時也為推進礦產資源整合、整裝勘查等提供依據，為國家編制礦產資源規劃等提供基礎資料，有利于加快工作的推進和節省經費。礦業權人在進行礦產勘查時，利用周邊其他礦業權已有地質成果資料，可以幫助了解當地區域地質成礦背景、勘查區地質特征與成礦條件等，為地質找礦提供經驗借鑒，可以在礦產勘查過程中少走彎路，有利于節省勘查投資和加快勘查工作進程。

4.3 加快推進礦業權檔案數字化，實現資源共享

隨著現代信息技術的迅猛發展，實現檔案資料數字化和信息化管理是大勢所趨，檔案信息也會越來越顯示出它固有的價值潛力。自然資源部正在有計劃、分步驟對以往礦業權檔案進行數字化，目前初步完成1998～2007年探礦權檔案、采礦權檔案的數字化工作，一些地方也在礦業權檔案數字化管理方面進行了積極探索，取得了顯著成效。

自然資源部應從國家層面進行統籌規劃，將所有已建成的礦業權數字檔案館利用“金土工程”平臺，進行聯網，實現部級與省級、省級與市級、市級與

縣級自然資源主管部門礦業權數字檔案館互聯互通，形成一個以自然資源部數字檔案館為中心的礦業權數字檔案館體系[3]。體系地建立對當前礦業權審批制度改革中，審批權限調整的已設礦業權，在辦理延續、變更等審批時，可以快速便捷查閱該礦業權歷次辦理審批登記的所有檔案資料，全面了解該礦業權歷史演變過程；能夠較好地解決目前普遍存在的探礦權與采礦權因審批登記管理機關不一致，礦業權檔案資料難以共享的問題[4]。

4.4 加強礦業權檔案與相關檔案信息資源關聯，推動檔案資源高效利用

加強礦業權檔案與礦產資源儲量評審、礦業權價款評估、礦產資源勘查開采監督、執法檢查、土地復墾、礦山地質環境恢復與治理、礦產資源壓覆等檔案資料的關聯，通過與其他檔案資料互聯互通，在礦業權延續、變更審批時，可以了解礦業權人是否履行了法定義務，對違法違規行為處罰是否整改到位等；在辦理采礦權注銷時，是否對礦山地質環境進行了恢復治理，是否進行了土地復墾等。礦業權檔案與相關檔案信息資源的鏈條化管理，有助于提高礦產資源管理科學化水平。