論述稅收法定原則下地方稅收立法的合法性和合理性

摘 要：我國通過1994年的分稅制，政管理體制改革，初步建立了具有社會主義市場經(jīng)濟特色的“一元，兩級，多主體”的稅收立法權分配體制。在此后近15年的經(jīng)濟發(fā)展中，這種稅收立法權分配體制在一定程度上發(fā)揮了正面且積極的作用。本文對我國地方稅收立法權的相關問題進行了探討，重點探討稅收法定原則下地方稅收立法的合法性與合理性問題。

關鍵詞：稅收法定原則；地方稅收立法；合法性

1 稅收法定原則含義

稅收法定原則：由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應法律作前提，政府則不能征稅，公民也沒有納稅的義務。

2 地方稅收立法權的合法性與合理性

2.1 地方稅收立法權的合法性——稅收法定原則的貫徹

稅收法定原則的核心為對稅收基本事項應當以法律形式予以規(guī)定，倘若認為地方具有立法權似乎是違反稅收法定原則，但其實不然。

第一，地方立法權并非稅收基本法律制度層面的立法權，地方立法權具有其特定的時間、空間、特別目的性，并非像稅收法律那樣在全國范圍內具有普適性，而且地方立法權僅是在法律、行政法規(guī)前提下而制定調整一些具體稅種征收條件。比如響應國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略深入偏遠地區(qū)入駐的企業(yè)，地方政府鼓勵并給予減稅或免稅等稅收政策優(yōu)惠是符合正義的法律價值理念。

第二，地方稅收立法權應當屬于地方性法規(guī)效力等級，而不能是地方規(guī)章以及其他規(guī)范性文件形式，在屠宰稅、筵席稅下放地方管理通知中明確地方政府可以通過辦法，也即地方規(guī)章形式?jīng)Q定開征或停征。這是有違法定原則的，雖然停征或開征不屬于稅收基本事項的設立、稅率確定，但是停征或開征是具有設立稅種的相同效果的，而且地方規(guī)章制定過程是由政府單方面制定，不符合稅收契約合意理念的要求。

最后，稅收法定原則中的中央立法屬于稅收法定形式正義，在具體到各地方實踐中應同時兼顧實質正義，因為稅收契約理念在制定之初把所有納稅人看作是相同理性人，并沒有區(qū)分對待。但在具體稅收契約中應當對特別身份主體予以區(qū)別對待以實現(xiàn)稅收法定的實質合理性，地方稅收立法權相當于調整稅收契約已有格式條款的標尺，以此維持稅收法定原則形式正義與實質正義的平衡。

2.2 地方稅收立法權的合理性——中央稅收立法有限理性

全國人民代表大會及其常務委員會在立法過程中采取人大代表投票表決的方式，然而在集體行動邏輯中存在邏輯悖論即越是多的個體參與集體決策可能就越難以達成一致結果，從而最終結果可能是非理性的。之所以如此，其原因在于理性人在決策時有著不同的偏好且難以調和，可能受外在因素諸如職業(yè)、家庭、身份、信仰、文化程度等影響，并且個體在決策時所依賴的信息獲取可能不完整甚至錯誤。最后“少數(shù)服從多數(shù)”表決原則一般都會忽略少數(shù)群體利益訴求，而恰恰真理有時掌握在少數(shù)人手中，所以嚴重結果可能存在著所謂多數(shù)人暴政。正是由于市場中參與主體的理性是有限的，所以無法完全把握復雜的環(huán)境與經(jīng)濟活動的不確定性，因而會產(chǎn)生契約不平等、信息不完全等市場失靈的缺陷。“歷史證明，國家的干預往往會與我們的期望背道而馳，其原因就在于集體的理性有限。”

當然，這并不是在否定或者質疑我國人民代表大會制度，忽略少數(shù)人的利益訴求是在公正與效率原則之間衡量后作出的妥協(xié)，屬于代議制民主的先天不足。所以全國人民代表大會及其常務委員會在稅收立法不具備制定法律條件時授權國務院立法或者采取部分試點進行實踐就是這個道理。這也是我國《立法法》規(guī)定在自治區(qū)的單行條例或者自治條例可以對法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定，規(guī)定地方政府在沒有法律、行政法規(guī)規(guī)定時可以在除《立法法》第 8 條制定法律事項以外范圍內先行制定地方性法規(guī)。在稅收領域中央立法有限的理性更為突出，因為諸如流轉稅、財產(chǎn)稅、所得稅、行為稅以及特定目的稅等與地方經(jīng)濟發(fā)展水平、人均消費水平、民事行為習慣等息息相關。因此，地方立法權的授予能夠在很大程度上改善上述問題，具有從其管轄地域范圍內直接獲取完全信息的便利條件，從而因地制宜地定向立法彌補中央稅收立法層面的有限理性。

3 稅收法定原則的影響和展望

從經(jīng)濟、政治、社會多位一體的國家治理角度考察，全面落實稅收法定原則無疑具有重大且深遠的意義。

稅收法定可為市場經(jīng)濟發(fā)展營造穩(wěn)定、合理的稅法環(huán)境。現(xiàn)階段，我國已經(jīng)基本建立起市場經(jīng)濟的初步框架，但尚未建立起法治的市場經(jīng)濟。體現(xiàn)在稅收領域，目前尚有15個稅種未做到“一稅一法”，稅法規(guī)范的低位階導致納稅人的財產(chǎn)安全、經(jīng)營自由等缺少較穩(wěn)固的保障。鑒于此，稅法促進市場經(jīng)濟發(fā)展的首要體現(xiàn)，就是通過充實和完善稅法體系，設計科學的現(xiàn)代稅制，為市場主體提供穩(wěn)定的預期和行為指引。

稅收法定有利于以點帶面地推進我國的民主法治進程。稅收的征收是將私人財產(chǎn)轉化成公共財產(chǎn)的過程，與每個納稅人的切身利益息息相關，故而，稅收的法治化備受社會關注，亦是開創(chuàng)改革和法治新局面的極佳路徑。在稅收法定的指引下，廣大納稅人間接或直接參與稅收的征收、管理和使用活動，行使納稅人權利，可以大大增強納稅人的法治意識和民主能力。

稅收法定可以助力形成良性、文明、互動、和諧的社會運行方式。隨著居民財富顯著增加、利益訴求日趨多元，納稅人對自身的財產(chǎn)權益保護比任何時候更加重視，如果處理不當，容易引發(fā)社會沖突。依托稅收法定原則的落實，在制定稅收規(guī)則時便開放地聽取民意、吸納民智，經(jīng)由充分的對話、協(xié)商、博弈和調適，最終形成凝聚盡可能多共識的民主決策產(chǎn)物，可以提前消化可能出現(xiàn)的異議，化解潛藏的社會矛盾和風險。

總之，全面落實稅收法定原則是“四個全面”建設的重要抓手和突破口，能夠更有效地規(guī)范征稅權，使行政機關“有權但不任性”，保障納稅人權利，維護公共利益，進而構建現(xiàn)代化的稅法治理格局。

參考文獻

[1]劉正偉.《憲法上地方課稅自主權之研究》碩士學位論文，國立臺灣大學法律研究所，2005年.

[2]付曉翠.我國地方稅收立法權研究[D].安徽大學，2005.

[3]劉丹丹.我國稅收立法權研究[D].吉林大學，2009.

[4]姜孟亞.我國地方稅權的確立及其運行機制研究[D].中國人民大學，2009.

作者簡介

蘇雪丹（1992-），女，漢族，山西省運城市稷山縣人，管理學碩士，山西財經(jīng)大學行政管理專業(yè)，研究方向：公共政策分析。