多中心治理下的城市生態環境治理機制的分析

陶容

【摘 要】當前，由于經濟和社會發展，能源消耗急速上升加之忽視環保的重要性，由此引發的環境問題日益嚴重，環境治理形勢嚴峻。本文基于對宜春市城市環境治理的研究，通過典型案例分析，針對宜春市的城市環境保護出現的問題，提出了在宜春市進行城市環境進行多中心治理的的思路。在經濟快速發展的背景下，“多中心治理”剛好與宜春市環境治理問題相契合，將政府、企業、社會公眾三方主體結合，形成平等、博弈、相互制約為特征的“多中心”治理機制，實現科學決策，有利于進一步完善多中心治理體系，促進經濟社會發展與城市生態環境和諧共處。

【關鍵詞】環境治理；城市環境；多中心治理

案例

2016年4月3日，宜春中安實業有限公司在暴雨期間，將廠區的含有大量重金屬的廢液偷排入袁河中，造成袁河及仙女湖造成水嚴重污染，鎘、鉈、砷等重金屬嚴重超標，河水不能正常使用，由于新余市第三水廠是從仙女湖取水的，不得不停止取水，造成新余市部分城區長時間停水，給人民群眾生產生活帶來極大的不便，破壞了正常的生產生活秩序。

事件演進

4月3日至12日，新余市飲用水嚴重短缺。4月3日下午5點左右，源頭在武功山的袁河，部分死魚出現在分宜縣所轄的水域。新余市仙女湖位于這條河的下游區域，新余第三水廠將該水域作為取水的區域之一。相關部門為了分析原因，采集水樣并進行化驗，通過調查發現大量鎘元素存在于仙女湖水域中，該區域水質超標。幾天之后，我們從監測報告中發現，鎘超標現象出現在該區域，并且形勢愈加嚴重。當時第三水廠的取水點并未出現水質污染現象，但隨后晚些時候新余停止了向仙女湖供水。7日凌晨重金屬濃度數值出現較大的變化，因此供水一直處于停頓狀態。隨后，環境保護部針對處于鎘超標嚴重的新余市仙女湖水污染停水事件，啟動了針對環境污染事件的調查程序。環境保護部抽調精兵強將組成調查組趕赴污染發生地指導當地政府開展應急處置工作，并在此基礎上進行了污染源排查、應急處置和供水保障工作，最大程度降低污染事件帶來的不利后果。2016年4月12日，新余市將環境污染事件處置完畢，開始正常供水，結束了停水的臨時措施。出動消防車為受影響居民供水。 江西省檢察院向江西省環境保護處了解到肇事企業已經關停的企業，它的名字叫宜春中安實業有限公司歸屬于宜春市轄區。通過調查，今年3月6日至4月5日，為了規避相關部門的監管，中安實業有限公司隔一定的時間排放未經處理的污水，造成重金屬嚴重超標的污水排出，造成相關水域鎘、鉈、砷等元素嚴重超標，造成水質污染，直接導致新余市第三水廠無法從仙女湖正常取水，該市部分城區由此無法正常供水。從省人民檢察院了解到江西省三級檢察機關已經介入到該事件的調查中，盡快得出調查結論，并根據結論依法依規對相關單位和人員進行追責。環境污染事件引起的風波已經平息了，這起由相關涉事企業通過偷排污水引發的環境污染事件，讓人深思，直接使下游城市飲用水出現異常并造成長時間的停水，嚴重影響了社會生產生活秩序。雖然政府相關部門緊急制定了一系列的應對措施，果斷處置了水污染事件，在較短時間內恢復供水，但污染事件也給城市帶來了較大的痛苦。相關領域專家在總結這次突發事件的時候，覺得事件帶來的教訓深刻，要求城市要加強供水和凈水公共設施建設，提升應對環境污染突發事件的能力。并且要時刻保持警覺，對容易造成環境污染的微小事件保持警惕，防微杜漸，樹立預防污染是最好的應對這一理念。

問題

這是一起典型的以企業偷排污水導致的污染水源的環境污染事故。

綜合分析

政府：政府有發展經濟和維護生態環境的重任，但是在巨大的經濟發展壓力下，會忽視環境保護的責任，陷入唯GDP論的錯誤政績觀中。具體表現為環境應急事故監測能力不足、用于開展環境監測工作的資金缺口大、部門之間缺乏聯動合作、信息發布形式過于分散，只重視發揮政府部門的作用。企業：企業對利潤的極度追求，加之違反環保法規的成本比較低，處罰較輕，讓企業無視環保問題，偷排污水致使水污染事件發生。公共大眾：雖然有維護自己合法權益的動力，但是由于群眾因為他們的監督權沒有切實地履行，加之監督的力度不足，無法維護自己的合法權益。

針對性的對策

政府層面：

1、政府要轉變發展觀念，切實讓生態環境處于健康狀態。生態環境具有公共性，良好的生態環境是地方發展的基礎，是最基本的民生工程。要遏制環境污染嚴重的趨勢、提高打擊環境污染行為的力度、拿出壯士斷腕的決心，切實治理好環境污染問題，推動環境污染治理問題得到根本改善。堅持可持續發展，必須堅持科學發展，著力構建健康的生產生活方式，切實減輕環境負擔，維護良好的自然環境。促進人類和自然和諧相處、積極打造生態環境良好的示范區，推動建設資源節約型、環境友好型社會建設，推行低碳、節約和循環使用的理念，重點查處環境污染事件，震懾少數破壞環境的犯罪分子，提升環境治理能力、建設好生態防護工程，著重從以下幾個方面入手，為維護生態安全指明前進方向。在經濟社會發展各方面的布局中要體現生態文明，并且在在制定各級各類規劃和完成各項工作中要牢固樹立保護環境的意識，書寫好推動高質量發展這篇大文章。始終堅持可持續發展，堅持綠色發展，維護好良好的生態環境，為子孫后代留下青山綠水。切實讓綠色指標在全部指標中的權重提高，推動建立綠色GDP的體系，讓綠色發展的理念在各地開花結果。讓保障人民健康和改善環境質量成為有約束力的指標，為綠色發展提供制度保證。實行最嚴格的環境保護制度，切實保證水資源在內的一切資源的安全，杜絕發生重大環境污染事故。建立省以下環保機構實行垂直管理制度，依法依規保障他們執法權的獨立性。切實推行包括空氣、水資源、土地污染防治計劃在內的各項行動計劃，實施生態修復工程，切實遏止生態環境惡化的勢頭，堅守維護良好生態的底線。保護與發展并不是非此即彼的關系。我們要加深對規律的認識，切實意識到，綠水青山也是重要資源，在保護生態環境中發展產業，通過產業發展為保護生態環境提供物質保障。切實重視綠色發展、推動循環發展、堅持低碳發展理念，是未來的發展方向，具有光明的發展前景。發展潛力巨大，我們要高度重視，切實把看不見的優勢轉化為現實的資源，在經濟轉型升級中發揮應有的作用。

2、改變官員考核機制。出臺了《關于開展“四風”突出問題專項整治和加強制度建設的通知》，堅決糾正“唯GDP論英雄”。從這一點上說，重申糾正唯GDP論，是對于現實經濟社會發展的及時糾偏。唯GDP論，重點不在GDP而在于唯。反對唯GDP論，不是說明經濟增長不重要，而是要平衡好經濟增長和社會利益的關系，經濟發展和保護生態環境的平衡，真正做到改善民生。毋容置疑，經濟發展在考核體系中的指標過大，會出現不少問題，導致面子工程的產生，導致大量重復建設，加劇環境污染的形勢等，使得經濟增長而產生的效益極大降低。由此可知，唯GDP論下的人事管理制度，阻礙了政府職責的有效行使。所以，要積極糾偏，推動政府職能轉變，實現政府由管理者向服務者轉變。打破唯GDP論不是最終結果，我們最終是要建立一套科學的官員考核評價體系，實現對政府工作人員的業績考核。要實現讓民眾成為官員任職和工作考核的主考官。形成一套更具多元化、開放化、科學化的官員績效考核評價體系。讓唯GDP論成為過去，淡化GDP在官員考核評價中的權重，為改革發展創造機會。它不只是一個考核權重的變更，更是觀念的轉變，打破傳統的由上至下的考核評價模式，變為更加多元、民主的官員綜合考核評價體系。最近，多個地方響應號召，破除唯GDP論，創立了公民幸福指數、綠色GDP、民生發展指數等新的考核指標。雖然這些改革嘗試有一些成效，但建立科學合理的評價指標體系，積極暢通民意表達渠道，真正實現讓人民群眾說了算才是最終目標。讓民意的分量在官員心中形成如山的壓力，才能讓政府成為公共利益的保衛者和公共產品的生產者，切實讓糾正“唯GDP論英雄”活動真正成為推動改革，實現高質量發展的強大動力。

3、嚴厲打擊破壞環境的行為。將打擊破壞生態環境的刑事犯罪行為作為服務美麗宜春建設的重要抓手，堅持依法從嚴打擊，認真履行責任和職能，依法辦理涉嫌污染環境、破壞生態的違法違規行為，形成對生態違法犯罪行為的高壓態勢。對于黨和政府高度關注、群眾反映強烈、社會影響惡劣的重大案件，可以實行掛牌督辦、提前介入等措施。對給國家、集體財產造成損失的，要依法提起刑事附帶民事訴訟，切實用果斷、剛性的硬舉措來遏制環境污染活動。同時，相關部門要積極開展生態環境領域刑事訴訟法律監督工作，組織開展破壞環境資源犯罪專項立案監督行動，切實防止和糾正有案不立、有罪不究、立而不偵、以罰代刑、降格處理等問題，確保法律的權威性和可執行性。

4、發揮科技的作用，對排污口進行在線檢測。隨著科學技術的不斷進步和經濟社會快速發展，給社會群體帶來巨大改善。為解決這些問題，污染源自動監控系統應運而生并發揮著巨大的作用。污染源自動監控系統由自動監控設備和監控中心組成。其中，在線監控智能設備是安裝在污染源所在地用于可以監控污染物排放情況的設備、流量計、污染治理設施運行記錄和數據采集傳輸儀等儀器、儀表，是污染物防治設施的組成部分；監控中心是指環境保護部門通過通信傳輸線路與自動監控設備連接用于對重點污染源設施自動監控的計算機軟件和設備等。其具有自動、實時、在線等特性，可以實時提供海量可靠的排污口監測數據信息，保障其在環保檢測工作中充分發揮“千里眼、順風耳”的作用。要高度重視它的作用，充分利用其所具有的準確性、及時性以及海量性等特點，緊密結合并運用到現場執法檢查、實地檢測以及排污費征收等重點領域，同時要配備完善的移動監控執法系統，做到實時在線數據人人關注、治污設施運行準確掌握。要增加相關人員培訓機會和實踐經驗，掌握其使用范圍、運行原理和注意事項，能夠及時準確掌握系統應用范圍，處理在日常運維中可能出現的問題。通過跟隨運維公司不間斷開展日常安裝維護和在線數據比對能夠熟練掌握存在的問題。要加大執法監管力度，重點檢查采樣點放置是否準確、管線布置是否合理以及是否有其它不明顯偷排口，切實杜絕可能存在的通過暗溝暗渠偷排等途徑來逃避在線監控管理現象。強化對運維商的監管教育，對發現的改動設備數據、錯時運維以規避檢查等問題要嚴格從重查處，多角度多層面合理規范化運維自動監控系統。站在環保大格局建設的角度上，加強培訓教育和實踐鍛煉，加強與安裝企業和運維商的溝通交流，加強現場檢查和考核監督力度，并加大推廣應用范圍，借助這一高度信息化平臺，改變基層環保事多人少忙不過來的現象，通過不間斷地在線監控和不定時突擊檢查，真正將基層環保工作推上一個更高的高度，提升環保監管水平。

5、加快升級城市排水設施設備，著力提升城市應對突發環境污染事件的本領。就加強城市供排水設施建設和治污設施建設，提升城市排污治污能力，為應對污染突發事件提供物質基礎。加強城市應急備用水源地建設，統籌考慮本地水與外調水、地下水與地表水，按照滿足7天以上應急供水需求，認真制定建設方案。完善城市供水管網體系，改造管材落后、管道銹蝕老化、跑冒漏水嚴重的老舊供水管網，采用抗震性、抗壓性、耐腐蝕性好的新材料、新工藝，降低管網漏損率。供水水質不達標或供水系統不完善的市、縣，要提升制水工藝，完善水質監測設備，構建從源頭到用戶的供水安全保障體系。

企業層面：

加強環保檢測，要嚴格按照法律法規辦事。切實履行環保第一責任人的責任，購買先進儀器對環境污染進行檢測和治理，并自覺接受政府相關部門的管理和社會公眾的監督。發生環境污染事件時，要立即采取必要措施，防止污染范圍擴大，并積極向政府有關部門報告，請求支援和幫助。并積極協助他們處理環境事故，事故處理后，要積極查明原因，總結教訓，并制定有針對性的措施防止事故再次發生。制定完善工廠涉及環境保護的規章制度，嚴格執行，并加強日常的監督和檢查，發現違反規定的行為要嚴肅處理，絕不姑息，本著對政府和人民高度負責的態度，將工作做細做實，切實履行好自己的責任，做到盡責盡職。

公眾層面：

發揮群眾的主體作用，新上馬的污染企業要征詢群眾的意見。處于社會大調整、大變革時期的中國，國家發展和生態保護之間的矛盾日益激化。而這是現時中國的實際情況，并不是危言聳聽，在和相關領域專家溝通交流后對我國環境污染的現狀有著清晰的認識，困難很多。中國正經歷著大部分國家工業化過程中必經的陣痛。環境保護形勢緊張：環境污染事件不斷出現，環境保護工作處于忙于應對時期，工作主動性、積極性不強，許多危害群眾健康的環境問題沒有從根本上得到解決。從社會大眾維度來看，民眾的環保意識和環保知識都需要大幅度提高。在環境治理這個難題上，政府、企業、公眾三者的缺乏必要的互動。可以概括為以下幾點。首先，沒有落實公眾的環境知情權。政府、民眾、企業之間的信息互動性差，企業的環境治理信息沒有進行有效公開。讓環保信息定期公開披露，讓公眾知情權寫進法律法規中，讓環境公共事務上的權利、責任和義務意識進入社會大眾的心上。其次，切實落實公眾的環境參與權和環境監督權。要讓公眾參與才能發現環保問題之所在，只有讓公眾自由表達自己的環保訴求，才能維讓自己的合法權益得到維護。最后，要不斷完善環保組織，專業的非政府組織可以提供專業的環保服務，但要不斷在數量、影響力、規范性方面提高我國的民間環保組織的能力。要切實保障公眾的合法權利，讓他們有環境知情權、參與權和監督權等權利。要把環保信息公開制度做好，通過電視、廣播、報紙等傳統媒體和QQ、微信、抖音等新媒體，形成不同的環境信息公開體系。要為公眾參與影響環境的重大項目決策創造條件，建立健全重大項目環境保護的公眾咨詢制度，積極探索建立公眾參與環境保護的新途徑、新方式、新制度。要建立環保問題的信訪投訴機制和公益訴訟機制。要建立和完善社會力量參與環境保護的工作機制，鼓勵發展民間環保組織，積極壯大環保志愿者隊伍。吸引高水平的環保人才，也要調動關注環保的各階層人們的熱情。激發全社會關注環保工作的熱度，讓所有人公民都來關心、愛護環境，真正讓大家重視環境保護，督促企業履行第一責任人的責任、讓政府履職盡責，做到各負其責、各盡其職，才能切實解決環境保護這個問題。

在當前環保形勢嚴峻的情況下，中央強化環保督查，加大對地方政府的問責力度，涉及到的利益相關者們要通力協作，形成合力，政府、企業、公眾要進行互動，大家團結起來為了同一個目標而努力。在法律法規的軌道下，進行合理博弈，以實現各方利益最大化，推動實現高質量發展目標，推動綠色發展，促使經濟發展與生態環境良性互動。

【參考文獻】

[1] 劉淑妍，《公眾參與導向的城市治理--利益相關者分析視角》，同濟大學出版社.

[2]崔浩，《環境保護公眾參與研究》，光明日報出版社.

[3] 李建琴， 農村環境治理中的體制創新——以浙江省長興縣為例.