關于鄉鎮行政管理體制改革的探究

盛潔

【摘 要】改革開放以來，中央各省市根據基層經濟社會發展的需要，特別是城鎮改革的試點工作，多次推進了鄉鎮行政體制改革。本文分析了我國現行鄉鎮行政管理體制存在的問題及原因分析，我們提出了鄉鎮行政管理體制改革的建議：一是加強頂層設計，主動擴大權利下放，明確職責，擴大鄉鎮管理權；二是進行鄉鎮體制改革建議創新體制機制，優化編制資源配置；三是理順縣鄉關系，形成管理合力；四是推行綜合執法，優化組織結構，搭建綜合監管平臺，提高運行效率。

【關鍵詞】鄉鎮；行政管理體制；改革

一、前言

鄉鎮政府作為我國行政體制的基本層級，是實施各項改革政策的前沿陣地，也是推進新型城鎮化建設、服務于“三農”建設的關鍵環節。改革開放以來，中央各省市根據基層經濟社會發展的需要，特別是城鎮改革的試點工作，多次推進了鄉鎮行政體制改革。2017知識產權管理體制與經濟發達鄉鎮行政體制改革初步建立了統一、規范、高效、便捷的基層管理體制，推動政府職能轉變取得實質性進展。

二、我國現行鄉鎮行政管理體制存在的問題及原因分析

目前，我國農村基層管理體制運行非常困難，具體而言，當前鄉鎮行政體制在制度設置、政府職能、財政狀況、人事制度等方面存在這一重要問題。

（一）我國現行鄉鎮行政管理體制存在的問題

1.鄉鎮政府財政困難

鄉鎮財政困難一直是一個突出的問題。目前，許多鄉鎮債務纏身，一些鄉鎮出現了各種混亂的金融現象。這種情況極大地影響了當前公用事業的建設。

2.鄉鎮政府機構比較臃腫

為了聯系縣級部門、安置人員、開展工作等原因，全國各鄉鎮紛紛細化部門設置，設立不同類型的機構。但是隨著時代的發展，部分鄉鎮機構設置越來越龐大，出現了嚴重的空閑狀況。

3.鄉鎮政府人事管理混亂

由于鄉鎮政府組織數量相對較多，鄉鎮政府人事管理非常混亂。一些鄉鎮干部的管理和出入境制度不規范，有些鄉鎮建立了大量的閑置機構。一些鄉鎮干部缺乏全面的文化素養和能力、素質，阻礙了政府職能的有效實施。同時由于干部隊伍人數冗余超編，使得本來就經濟困難的鄉鎮財政的壓力更大，支加劇了鄉鎮財政入不敷出的情況。還有一些干部拒絕去偏遠鄉鎮工作，致使很多偏遠的鄉鎮出現空編的現象，導致偏遠鄉鎮行政運行機制受阻。

（二）我國現行鄉鎮行政管理體制存在問題的原因

1.不科學的鄉鎮政府職能設置規劃

政府職能與政府機構之間的協調是政府行政系統正常運行的保證。然而，由于鄉鎮政府職能規劃的不科學，導致政府職能缺乏合理的定位，使得舊體制不斷擴大，新體制不斷壯大，行政體制的諸多矛盾進一步加劇。

2.對鄉鎮行政體制改革認識不夠

改革開放以來，雖然許多領導干部已經認識到行政體制改革的重要性，但一些基層領導干部對行政體制改革的認識還很膚淺，只是從體制改革的角度來考慮個人利益，沒有從大局方面思考問題，只關注自己利益的得失。所以，每一次改革都會有一些意識薄弱的領導干部，阻礙行政改革。

3.黨和政府和政治事務的較為常態

目前，大多數鄉鎮領導人“不分黨政”，導致一些鄉鎮黨委和政府出現一人負責的現象。同時，許多鄉鎮機構沒有明確界定自己的職能，一味服從上級調度，已成為上級機關的附屬機構。

4.鄉鎮政府改革配套措施不完善

鄉鎮政府改革配套措施的不完善也是當前面臨的一個重要問題。鄉鎮政府最重要的是要根據實際情況進行配套改革。例如：理順鄉鎮黨委、人民代表大會、鄉鎮政府之間的關系，重視權力之間的監督作用，目的是做好配套設施更加有效地進行鄉鎮行政改革，使得鄉鎮公民在政府事務中有更多的參與權。

三、鄉鎮行政管理體制改革的建議

（一）加強頂層設計，主動擴大權利下放，明確職責，擴大鄉鎮管理權

鄉鎮政府在中國的五級管理體制中發揮著特殊的作用。一般來說，它具有服務邊界、管理第一站和執法的特點。圍繞上述職責，城市應加強高層次設計，明確深化改革的重點。第一，突出為百姓服務的便利性。推進試點城鎮管理體制改革，需要整合和優化市級一鎮和其他九個試點城鎮的服務資源，將審批窗口統一到便利服務大廳內，實現“一站式”服務。二是要體現“標準化”。結合行政審批制度改革，建立有些地方及時編制鄉鎮（街道）權責表，進一步規范基層權力運作，明確縣鄉職責界限。初步轉變了鄉鎮政府“權責不對等”“有責無權”的現狀。三是要強化“管控力”。根據新形勢下基層安全生產、環境保護監管的需要，在鄉鎮機構改革中，重點加強相關領域監管和執法力量，推進綜合執法平臺建設，有力提高了基層安全監管水平。另外要主動擴權放權，擴大鎮級管理權限。

在抓好相關的經濟發達鎮改革試點的同時，注重放大改革效應，總結復制試點經驗，實現各縣市區改革試點全覆蓋。一是科學擬定放權目錄。二是強化放權指導培訓。通過舉辦放權操作規程專題培訓班等形式，做到放權時限、放權形式、承接單位、操作規程、雙方責任“五明確”，確保放權事項“接得住”。三是跟進動態調整優化。定期梳理下放事權，對“水土不服”“零辦件”等事項，一律退回縣里。對個別部門放責不放權、明放暗不放等現象，及時督促糾正，確保放權事項“用得好”。

（二）進行鄉鎮體制改革建議創新體制機制，優化編制資源配置

第一，要理順縣鄉關系。要明確黨委上級政府及其部門所承擔的責任不應移交給鄉鎮，應理順縣鄉財政資源配置，改進評價方法，提高財政資源配置效率。應加強城鎮發展的政治學研究。二是設立機構和崗位。為開展鄉鎮綜合配套試點工作，建議將行政機構作為一個整體，統一配置人員，實行分類管理。三是創新人事管理制度。例如，縣級組織部門委派的下級干部，委托到試點鎮擔任黨委相關的干部，可以試行一定的任免制度。城鎮黨委根據工作需要部署和使用中層干部，這樣極大地調動鎮長自主創業的積極性。要科學核定編制。按照省定標準，綜合考慮鄉鎮總人口、財政總收入、行政區域面積等因素，在對鄉鎮進行分類的基礎上，科學核定了人員編制和領導職數。要完善職能配置。結合新型城鎮化建設和基層經濟社會發展需要，進一步加強了鄉鎮人大、政協工作力量，完善了建設工程質量、道路交通安全等監管職責，鄉鎮政府職能配置更為科學合理。

另外，我們建議放寬機構設置限額，探索推行N+X模式。針對鄉鎮發展階段的不同和管理服務職能的不斷拓展，提出以下建議：一是適當放寬鄉鎮黨政機關的定額，探索和實施“N”特征的組織模式，賦予地方政府更多的管理自主權，以適應基層經濟社會發展的需要。第二，擴大下放權限范圍，提高基層服務水平。根據行政審批制度改革和推動政府職能轉變有關要求，為進一步滿足鄉鎮發展需求，建議：一是在前期擴權強鎮試點工作的基礎上，將縣級管理權限下放的范圍擴大到一般鄉鎮，進而從面上減少管理層級、優化審批服務。二是選擇部分經濟、人口達到一定規模的重點鎮推行“鎮級市”試點，從省級層面依法直接賦予重點鎮部分行政審批和執法權限，切實提高鄉鎮政府的管理服務水平。第三，重新核定人員編制，滿足事業發展需求。隨著新型城鎮化和“三農”建設的深入推進，鄉鎮政府的管理內容、服務對象和工作重點均發生了較大變化，建議：根據基層發展實際，按照中央深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的最新精神，調整優化指標體系，重新核定鄉鎮人員編制，進一步優化基層編制資源配置。

（三）理順縣鄉關系，形成管理合力

第一，縣級權力下放。根據試點城鎮管理體制改革的要求，縣區組織通過委托、授權等方式，可以集中、分散了一些發展基層建設急需的管理權限，以便繼續為人民服務。二是加強認證機構的管理。按照2017年鄉鎮機構改革的精神，建議進一步完善鄉鎮機構與居民機構相互支持和協調的工作機制。對派駐機構的考核實行條塊結合、以鄉鎮為主，其主要負責人的任免需事先征得鄉鎮黨委同意。三是完善一線執法配合。結合綜合行政執法體制改革，各縣區在組建綜合性執法隊伍的基礎上，統一向鄉鎮派駐了執法中隊。鄉鎮綜合執法辦公室作為基層執法平臺，負責統一協調調度區域內執法力量，與派駐執法中隊進行聯合執法，切實加強了基層管控合力。第四，加強執法能力建設，營造良好發展環境。作為基礎管理層級，鄉鎮政府直接面對人民群眾生產生活一線，加強基層執法能力建設是發展趨勢，建議根據鄉鎮安全生產、環境保護、食藥監管等重點領域工作需要，下達一部分專項編制，用于解決基層執法力量不足問題。建議省級層面完善制度安排，加強對鄉鎮執法人員的統一培訓，切實提高基層執法人員的能力和素質。堅持好事讓基層組織去辦、好人讓基層干部去當、待遇向基層一線傾斜，積極探索建立農村村干部、村民小組長、“四老”人員、宗教人士、協警員、十戶長及民兵等“七支隊伍”管理新模式，努力打造嚴密有力的基層組織體系。制定并推廣了“七支隊伍”人員實名、崗位職責分別制定、配套制度統一執行、考核管理主體明確、工資報酬集中發放、村黨支部一攬子統籌的“七支隊伍”管理新模式，得到了上級認可，取得了明顯成效。

（四）推行綜合執法，優化組織結構，搭建綜合監管平臺，提高運行效率

針對鄉鎮執法的難點和難點，建議積極探索鄉鎮綜合執法的“7+X”模式，整合鄉鎮管理、環境保護、安全等七個方面的執法權力。建立“聯合管理”綜合管理體系。例如，在各個城市街道設立綜合行政執法中隊，在城市街道設立綜合執法辦公室，建立“綜合執法、聯合執法”的監督體系。第一，規范事業單位的建立。根據鄉鎮機構改革有關要求，對鄉鎮黨政工作機構、事業單位設置進行了統一規范，建議去改革“七站八所”的混亂格局，讓鄉鎮機構設置更為精干高效。根據基層管理服務實際，建議對鄉鎮黨委、政府工作機構進行綜合設置，部分鄉鎮（街道）與省級經濟開發區實行“鎮區一體”管理模式，切實減少管理層級，提高服務效率。二是利用好政策優勢，激發鄉鎮經濟發展活力。要重視發揮政策的聚合作用。在土地政策方面，應每年為試點城鎮預留建設用地指標，并根據項目情況制定各配套的土地指標。財政政策方面，對財政收入超收返還、規費和土地出讓金留成等，加大在試點鎮傾斜力度；項目建設方面，優先安排試點鎮的產業、基礎設施和社會事業項目，優先納入重點建設項目庫；園區建設方面，在試點鎮集中建設發展產業園區，享受有關優惠政策，等等。

四、結束語

總之，本文從改革開放30年來我國行政體制改革中存在的問題入手，闡明了改革過程中存在的問題，以及導致中國行政體制改革不徹底的主客觀因素。理順行政體制改革的思路和方法，認清當前我國社會經濟發展的方向。結合農村社會的發展趨勢，也為正確認識建設社會主義新農村的偉大戰略以及當前鄉鎮行政體制提出了新的要求。要牢固樹立“服務型政府”和“企業型政府”的理念，按照穩步推進、循序漸進、因地制宜、實事求是、淘汰的原則進行創新改革及鄉鎮行事管理的法治改革。

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