全域旅游背景下旅游業政府監管方式探析

代麗冰

李克強總理在2017年政府工作報告中提出，要“完善旅游設施和服務，大力發展鄉村、休閑、全域旅游”。全域旅游作為旅游供給側改革的發展方向，為重慶旅游業發展帶來機遇。2017年重慶共接待游客5.42億人次，接待游客總數居全國第一，實現旅游總收入3308億元。旅游經濟高速增長的同時，也對行業監管提出挑戰。

一、全域旅游背景下旅游業政府監管方式創新的必要性

升級監管模式，適應新經濟環境。傳統經濟增長模式已陷入瓶頸，旅游市場轉型已是必然，傳統政府監管模式顯然不能適應“旅游+”“+旅游”等產業融合發展形態，特別是“網紅”景點帶熱重慶旅游，在市場火爆的同時也暴露了傳統旅游監管痛點，比如對虛假宣傳、OTA（在線旅行社）營銷秩序等監管乏力。可見，傳統旅游監管模式亟待升級，監管方式亟需更新。創新旅游業監管方式，是營造良好市場環境，保障旅游業高質量發展的應然之策。

促進職能轉變，提升政府服務水平。2017年底，重慶市旅游局更名為重慶市旅游發展委員會，由行業管理部門調整為服務監管、統籌協調綜合部門，標志著機構改革進一步深化。旅游業管理部門以充分發揮監管職責為目的重新進行角色定位、職能定位，勢必將革新監管理念，強化責任意識，優化監管手段和方式，為服務型政府構建提供支撐。

二、全域旅游背景下旅游業政府監管的困境

旅發委牽頭多個職能部門開展旅游市場綜合監管，一定程度上避免了分段監管、多頭監管造成監管盲區、責任不清，但部分領域仍存在監管效率低下、協調失靈的情況。

常態監管效率低下。制定政策宏觀引導，對旅游服務質量進行常態、動態監管是旅游業政府監管的主要內容之一。但隨著全域旅游推進，鄉村民宿、自駕露營等新型旅游方式考驗政府監管能力。“麗江打人”到“雪鄉宰客”，從南到北旅游亂象頻發并多以事后“消防行政”告終，揭示了日常監管漏洞。全域旅游發展延長旅游產業鏈，多元主體競相逐利，服務鏈和監管鏈能否跟上，是保障游客利益，維護城市形象的關鍵。

市場秩序難以規范。一方面，虛假宣傳、制假販假、合同陷阱等欺詐游客的現象屢禁不止，擾亂市場秩序。另一方面，旅游電子商務帶動的一系列新興旅游產業監管難度大。以渝中區民宿行業為例，民宿行業近年來近乎“野蠻生長”，區內現有近萬間民宿，但由于缺乏細化的行業準入標準和規范性流程，對民宿審批、監管存在時緊時松的現象，甚至出現“野生”民宿，不利于統一管理、規劃。同時由于民宿訂房到退房全過程均在APP上完成，無法核實入住人真實身份，且部分民宿隱蔽于老舊居民樓，大幅提升了安全監管的難度。

三、旅游業政府監管方式創新路徑

一是以服務為理念。“服務型政府”意味著政府職能轉變為管理和服務，因而旅游業政府監管應堅持始終保障旅游消費者利益和社會公共利益，始終以更好地服務消費者為目標制定政策，引導市場運作，協調供需關系。以人為本，監管為民的理念應當貫徹行業監管全過程，著力落細落實。比如加強對旅游執法一線人員的思想教育，要求他們將服務理念融入執法實踐，破除地方保護主義和“和稀泥”的思維定勢，不斷提升執法水平，為旅游消費者提供最直接高效的服務。不僅如此，“旅游+”其他行業的專業執法人員也應當給予必要的配合，以服務者的心態和姿態共同為消費者提供服務。

二是主體多元化。“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。”政府主管部門作為旅游業監管的主體在其局限性，“監管觸手”難以覆蓋全部市場活動，因此政府只能作為行業監管的最重要主體。政府需要將其監管權利向其他主體合理讓渡，形成政府主導，多元主體共同監管的模式。尤其是構建服務型政府，深化“放管服”過程中，政府不宜過度干預旅游市場發展，此時就需要組織社會力量參與監督，比如行業協會和消費者群體。一方面，充分發揮旅游行業協會的作用，鼓勵行業協會掌握豐富行業發展信息的優勢，參謀政府旅游政策和戰略制定，并向會員企業傳達宣傳，促進政府監管和行業自律結合，同時通過協會內部交流與政府指導相結合，提升旅游商品品位，有序推動消費升級。另一方面，提供政策、渠道上的便利鼓勵公眾參與。

三是手段智能化。“互聯網+政務”時代，智能化手段滲透行政監管的方方面面，全國多地監管已開展“互聯網+旅游監管”相關實踐，主要包括綜合監管、平臺監督、大數據管控等。綜合監管是指通過專門的數據處理平臺鏈接多個職能部門，實現旅游監管全域聯動。比如蘇州市打造“全域旅游市場秩序綜合監管工作平臺”，通過該線上平臺實現信息高速傳送和高效分類，根據上傳的涉旅事件性質，將事件移交對應層級相關部門辦理。平臺監督是借力技術創新為多種社會力量參與監督搭建平臺，使旅游業監管更加高效、透明。比如通過數字化監管平臺搭建與智能化景區建設相結合，及時、便捷地處理旅游糾紛，強化事中事后監管。游客通過平臺與執法人員視頻溝通，幫助執法人員詳細直觀地了解情況，確定執法方案。大數據管控是指借助“大智云移”技術對旅游業進行動態化監管。比如在“黃金周”等旅游旺季，對旅游景點的人流量、公共設施承載能力做出預判，有效避免危機發生。

四是保障制度化。任何旅游業監管方式的實施都必須有法可依，尤其是全域旅游背景下，傳統旅游關系和秩序即將重構，旅游監管方式變革必須由法律規范提供保障。落實國家頒行的《旅游法》，應當以制定同地方全域旅游實際相適應的旅游監管地方法規予以實現，推動政策法律化。比如，為倒逼市場自我凈化，《旅游法》明文規定可“30天無理由退換貨”，但在目前市場環境中這一政策很難兌現。這就需要通過地方立法的方式去解決，對違法商家進行實質意義的處罰，提高違法成本，同時簡化消費者維權程序，做好普法宣傳，真正推動市場自我凈化、自我規范。