環境風險防范法制手段研究

劉恩艷

【摘 要】在現階段的中國，環境風險防范法制手段存在著風險分配方式不盡合理、環境風險防范治理模式側重偏差等問題。建議從完善環境風險分配法律制度、建立環境質量倒逼法律體系兩個方面著手，用法制手段防范環境風險的發生。

【關鍵詞】環境風險；風險分配；倒逼法律制度

環境風險指環境事件發生的可能性及其潛在的危害性。環境風險的不確定性源于環境行為的多樣性，正是由于環境風險是人類活動和自然運動的共同產物，所以環境風險的形成原因也各有不同，很多時候無法對環境風險進行準確的界定，致使環境風險的危害難以排除或是有效解決。環境風險的存在必然會對環境本身造成影響，而這種影響是造成環境污染或是破壞的概率大大升高，如果造成環境污染，最終受害的是人類的身體健康和經濟的發展。而我國現今的環境防范法制手段仍然存在著一系列問題。

一、環境風險防范法制手段不盡合理

（一）環境風險法律防范制度風險分配存在問題

風險合理分配是有效防范環境風險的重要工具。風險分配是一個風險預防和風險應急的工具。環境風險責任的合理分配能比較有力地防范環境風險的產生，然而現行環境風險責任分配制度還存在缺陷。

在政府層面，政府主導的環境風險應對機制，一方面，我國的環境風險管理行政部門具有分散性和專業性，各部門存在各自為政且部門利益保護傾向。另一方面，各級政府之間也存在利益的分配問題。在個人層面，公民個人責任存在缺位。法律對公民個人行為的環境監管不到位，環境風險防范缺乏公眾責任。環境具有公共性，環境風險防范不僅僅是政府和企業的責任，同樣也存在公眾的責任。此外，相關立法不完善，企業責任實現過程依然存在“守法成本高，違法成本低”的怪圈。

（二）環境風險防范治理模式存在偏差

傳統環境風險防范注重對企業生產過程的控制，無論在制度設計和制度執行上，都迷戀于過程和程序的合法性，而迷失了制度實現的目的性。企業看重排污行為是否合法，排污量是否超過規定，以及對排污濃度的控制。政府關注的是治污工作有沒有達到上級要求、指標任務能否按量完成、報上來的數據有沒有在規定范圍內、地方污染物處理設施建設數量是否達到要求等。生產過程控制的風險防范實踐中，企業和政府往往更多關注環境保護過程的合法性，對于整體環境質量的承載能力和最終環境保護結果問題則基本不考慮。例如，在一個建設項目中，環境管理者重點關注項目建設單位報上來的材料是否齊全、真實、申報程序是否規范，而忽略項目建設開始后主體工程的施工是否對周圍環境產生不利影響以及環保設施的建設和運行情況。

二、規范風險分配，創新環境風險防范法制手段

傳統的單純依靠命令控制和環境行政執法的方式并不能完全有效地防范環境風險。環境風險防范應該在具體法律制度設計上規范風險分配，創新環境風險防范手段。

（一）完善環境風險分配法律制度

第一、健全行政問責機制，強化政府環境責任。明確的責任分擔是環境風險應對的核心保障，只有在權責分明的情況下才能更好的發揮決策制訂和執行者的參與激勵。進一步明確政府公職人員應當承擔的環境責任與義務，對于不正確履職的政府責任主體，依法追究其行政責任并承擔相應后果。其中，行政問責主體不僅包括上級行政主體、司法機關，還應當包括社會公眾，而社會公眾的問責對于推進“環境善治”并貫徹“以人為本”的科學發展觀具有重要意義。

第二，明確公眾環保義務，落實公民個人責任。在一個環境風險頻發的社會里，公民具有合理的環境損害容忍義務，公民不履行義務而去故意散播環境風險導致環境風險社會放大的需要承擔法律責任。《環境保護法》對于公民個人責任的分配規定十分籠統，公民因污染環境和破壞生態造成損害的依據《侵權責任法》承擔侵權責任。因此，首先要在法律中系統且明確的給出公民個人環境義務和責任的規定，若公民違背環境義務的要求，造成環境風險的，應該如何承擔責任應該被明確納入法律中。

第三，創新環境執法模式，嚴格企業環境風險責任。從風險分配的角度看，環境執法就是要打擊環境違法行為，防范轉嫁風險成本，合理計算應承擔的風險后果和應接受的懲罰。從中國目前的情況來看，無論是行政處罰、民事賠償，還是刑事制裁，都偏向于縱容企業污染問題的發生。對污染問題的判罰偏輕，有些企業甚至將違法成本列入了年度財務預算。要促進環境風險成本的內部化，首先必須改變“違法成本低，守法成本高”的不合理現象。這就需要完善環境執法手段，健全執法程序，規范執法行為，建立執法責任制。

（二）建立環境質量倒逼法律制度體系

任務能否按量完成、報上來的數據有沒有在規定范圍內、地方污染物處理設施建設數量是否達到要求等。生產過程控制的風險防范實踐中，企業和政府往往更多關注環境保護過程的合法性，對于整體環境質量的承載能力和最終環境保護結果問題則基本不考慮。例如，在一個建設項目中，環境管理者重點關注項目建設單位報上來的材料是否齊全、真實、申報程序是否規范，而忽略項目建設開始后主體工程的施工是否對周圍環境產生不利影響以及環保設施的建設和運行情況。

為改變這種環境治理模式，有效防范環境風險，應當建全和完善環境質量倒逼法律制度體系，創新環境風險防范法制手段。以環境質量為核心的環境法制建設將成為我國未來環境保護工作的根本出發點，健全和完善以環境質量為導向的法律制度對于提高整體環境質量、有效防范環境風險的發生、滿足人體健康需求、創建舒適、優美、健康的生存環境都將起到極為有益的推動作用。主要包括以下幾個制度。

（1）區域規劃環評制度。雖然環評制度已在我國環保領域施行多年，在環境風險的預防和控制方面取得了一定成效，但目前多數環評為項目環評或專項規劃環評，較少使用區域規劃環評。項目或專項環評的詬病在于容易將生態系統的整體性分割開來看，忽略給相鄰環境造成影響的可能性。相比之下，區域規劃環評能夠從整體高度和全局層面分析環境資源的承載能力，以確定區域合理的發展目標和方向，具有宏觀性和前瞻性。區域規劃環評對區域內局部或個體的環境保護有強大的制約和倒逼作用。未列入區域發展規劃或未通過環評的區域規劃項目都不得開工建設。因此，有必要對我國的《環境影響評價法》進行修改完善，增強區域規劃環評的法律地位和法律效力。

（2）環境質量評估制度。環境質量評估是對環境管理政策實施后所取得的環境效果進行測量與評價的一種方法，可以作為檢驗國家環境管理是否積極有效的一項重要手段。客觀真實的環境質量評估可為國家或地方政府環境政策的制定和環境管理工作開展提供針對性建議，避免環境政策的失誤。目前我國尚未建立起一套真實有效的環境質量評估體系，更沒有規定環境質量評估之后的相關責任問題。因此，要對這一制度完善就要首先讓其明確入法，明確規定國家建立、健全環境質量評估制度。其次，從國家到地方建立起一套科學有效的評估方法和程序。借鑒發達國家經驗，促進第三方評估機制形成規模，保證評估的獨立性、客觀性和真實性；規范評估操作程序，防止環境質量評估工作松散、隨意，使評估程序和結果規范嚴肅；加強公眾對環境質量評估工作的監督，通過信息公開和宣傳工作讓廣大媒體和社會公眾參與到評估工作中，為評估機構提供社會監督平臺，保證環境質量評估工作不走偏，評估結果切實可信。環境質量評估制度的缺失造成環境管理工作中方向不明，舉措不力。建立環境質量評估制度對于有效防范環境風險能起到積極的推動作用。

（3）環評區域限批制度。區域限批是在區域環境質量出現高風險時，環保部門有權暫停這一區域所有新建項目的環評審批。區域限批制度已在我國實行多年，但其在適用范圍、適用條件、對象以及解除等諸多方面還存在需要進行完善的地方。首先，區域限批作為一種行政處罰必須要有法律明確且具體的授權。根據《行政處罰法》第9、10、11條的立法精神，作為對相對人權益有重大影響的行政處罰，設定權僅限于全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規。區域限批作為行政處罰手段缺乏一定的合法性，因此，建議修改《行政處罰法》，將區域限批明確納入《行政處罰法》，使其具有合法來源，再結合單行法的修改完善以解決實際操作問題。比如修改《環境影響評價法》，對限批制度中一些重點內容詳細作出規定。一是完善限批權力的配置，保證限批權力獨立于地方政府，克服地方保護主義，即使追求GDP增長的愿望再強烈，也無權利讓項目進入區域；二要對限批范圍和對象進行明確規定，限批制度作為一種高行政力度的手段，具有極大的強制色彩，范圍和對象都必須由法律事先作出明確規定，防止行政機關權力濫用；三要完善限批制度中受限批對象和利害關系人的申辯、聽證、復議和訴訟等權利。以此方式倒逼該區域相關主體自覺治污，改善環境質量，對防范區域環境風險具有重要作用。

（4）越線責任追究制度。新環境保護法明確規定了生態保護紅線制度。但是在生態紅線劃定后，對于無視紅線規定，違反環境義務，超過生態紅線劃定的范圍或限值進行環境污染和破壞時，需要對其進行嚴格的責任追究，如此才能保證劃定的紅線不被突破，區域環境資源得以合理開發利用與保護，防范環境風險發生。由于我國生態紅線工作剛剛起步，目前有關越線責任追究方面還很不完善，雖然新環境保護法在第六章中分別于64條，68條和69條對環境民事、行政、刑事責任作出了規定，但在具體的責任行為、擔責方式、追責程序等方面都還存在很大缺陷。而越線責任追究制度作為防范環境風險、實現生態安全的重要制度保障，在當今環境質量日趨呈現危機的大背景下，法律應當對其進行完善。一是從立法上明確越線責任的承擔方式，對如何追責，追何種責，怎么來追都應預先作出詳細規定，而不是等越線行為發生后再來討論怎么追責，或是讓越線行為由于沒有法律上的規定而免于責任追究；二是擴大對越線行為的監督渠道。通過公眾參與，舉報法制化等方式來實現群眾對越線行為的及時發現與檢舉，節約執法成本；三是完善越線責任追究的司法路徑。對越線行為的追責不能一味沿襲傳統方式，而要從審判理念、審判機制、法官的審判功能等各方面進行創新，用生態文明觀念來指導司法制度的設計和司法實踐，保證越線責任追究制度符合生態文明建設的要求。

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