濫用行政自由裁量權的原因研究

王建華

濫用行政自由裁量權的成因有多種，其中法律法規的不完善占據首要位置。針對此問題，我國現行法律法規的不完善主要表現在：行政程序法律自身制定不健全、對行政執法主體進行管理的法律體系不系統、行政主體的法律制度不規范這三個方面。

首先是法律法規不完善。在行政法程序不健全方面，我國現行的有關行政自由裁量權的規定有很多不完善的地方。由于我國受到歷史上傳統觀念的影響，人們的法治觀念還很不成熟，又因為我國建國時間短，對于行政法的研究起步時間也不長，因此行政程序一直不為人們所重視，這也間接成為行政自由裁量權被濫用的一個缺口。實際上，規范行政自由裁量權的最好方式是依靠程序法進行控制，不過我國在程序法方面立法不完善與滯后現象的出現，導致很多重要的行政執法程序有缺規范，這又在一定程度上為行政自由裁量權的濫用提供了方便之門。在司法實踐中，也有一部分行政人員養成只重視結果而忽略過程的不良習慣，完全機械式地按章辦事，最終導致與相對人之間的關系搞得非常惡劣。在我國管理行政執法主體的管控方面，由于我國現行法律并不存在針對公務員的道德職業規范，導致部分執法人員由于缺乏良好的職業道德而在工作過程中草率行事，或者是在行使行政自由裁量權的過程中常常出于個人利益作出判斷。對于此，盡管我國專門頒布了《中華人民共和國國家公務員法》，對于公務員的道德素質等從法律高度進行說明，但是規定中很多內容都不系統，故見效甚微。最后，我國現行法律對于行政實體的法律制度不完善。從目前來看，我國法律法規中存在很多籠統的定義，且彈性操作范圍太大，往往給行政自由裁量權的濫用行為提供可乘之機，這是濫用職權甚至腐敗滋生的深層次原因。

其次是監督機制不健全。對于行政自由裁量權的有力監督，能夠有效防止行政自由裁量權濫用行為的產生。我國社會主義法治體系建設與完善的時間已經長達三十多年，可以說已經建立了各層面相互配合、上下左右縱橫交錯的監督體系，這一體系不僅包括各類權利機關的監督，甚至包括行政機關自身的監督、人民群眾的監督、各類社會團體的監督等。盡管這個監督體系也在規制行政自由裁量權方面發揮了一定的實戰作用，不過總體來看，還是存在很多缺陷，這些缺陷成為最終導致行政自由裁量權濫用的助推劑。其中，權利機關的監督往往都停留在表面而難以落實，況且，在實際監督體系之下，審判機關和檢查機關的監督按照現行法律規定只能對于行政主體的行政行為進行合法性方面的審查，而不能對于行政自由裁量權使用的合理性進行探究，否則也將被視為越權，所以政府部門的審查有時候難免落空。此外，我國司法機關與行政執法機關往往存在各種微妙的聯系，且司法機關日常運行所需的經費都是由政府進行撥款，因此司法機關受到行政機關的影響很大，導致了司法機關監督行政機關的過程中經常性收到外來因素的干擾，因此此類監督機制也很難顯見成效。如果是讓行政機關主體進行自我監督，其實也是一種形式主義的監督方式，在一個集體體制下，各個行政主體都難免受到他人的影響，如果與大環境不符合很可能受到排擠，因此行政主體往往會選擇集體性處事相同以求明哲保身，故此類監督方式也很容易陷入理想主義陷阱。最后，社會輿論監督往往能夠給行政機關造成一定的輿論壓力，不過如果行政機關反過來對新聞媒體或者群眾中的典型代表進行打壓，反而會收到反面教材的效果，顯然此類監督方式也有待健全。

最后是執法人員素質低。作為行政自由裁量權的踐行者，執法人員的綜合素質高低也直接影響著行政自由裁量權能否得到合理合法、公平適當的使用。也正是由于行政自由裁量權是在行政主體缺乏一定規范約束的條件下進行的，行政執法主體的原則要求就是對遵守相應法律法規原則性的基礎之上，在法律所允許的標準與幅度之內進行主觀判斷并給出行政結果，所以執法人員的素質更顯關鍵。行政自由裁量權的存在與使用對于行政人員來說，是對其能力、理智、道德與良知的綜合考驗。

目前，我國存在執法人員素質良莠不齊的現象，主要有以下表現：其一是部分執法人員的道德素質不高，我國目前行政自由裁量權的濫用很大一部分是受到執法人員的道德素質低下這一深層次原因影響。在具體行政執法實踐中，有些執法人員完全出于個人喜惡進行主觀判斷，對于符合自己根本利益的案件進行及時處理，對于與自己無關的內容就進行擱置或拒絕處理，這是典型的道德素質層面出現問題。其二便是行政機關執法人員的業務素質普遍偏低。我國在改革初期所實行的公務員人事管理機存在缺陷，直接導致了執法團隊整體素質的良莠不齊、有高有低，盡管其中不乏一些人也曾經歷過高等教育，不過他們并沒有經受過法律法規的專門培訓，對于很多法律規定都處于一知半解甚至毫不知情的狀態，更勿用說是在遵循法律合理性原則的基礎上進行酌情判斷，他們對于法律條文中的不確定性及模糊用語的理解偏差，很容易導致另一層面上行政自由裁量權的濫用行為。其三便是一些執法人員存在法律意識淡薄的現象，盡管我國在總體提出了“依法治國”的指導方針，但是落實到執法人員層面，他們未必能夠真正貫徹到實際行動之中，由于基本素養的欠缺，有些行政執法人員在司法實踐過程中只是把法律當成是治人的工具，而并沒有建立根本的公正執法這樣的法律觀念，將對行政自由裁量權的正當使用產生不良影響。“人的主觀性經常會介入權利的運行，并間接影響權利發揮作用的基本效用。” 更何況，“即便執法者是一個聰明而睿智的人，只要他是有感情的，也難免產生不公平。” 所以高素質的執法隊伍，才是貫徹法律落實的基本保障。endprint