特朗普為何頻頻“退群”

曹芊

特朗普把他的“美國優先”思想，跟里根總統的“美國早晨”相提并論。他也跟里根一樣在上任不久退出了UNESCO。但一兩年內，里根意識到美國對國際機構的倚重，緩和了立場。

聯合國大會上美國國務院宣布退出聯合國教科文組織

盡管因保護世界遺產而廣為人知，但聯合國教科文組織（UNESCO）的動向以及掌門人更迭并不受大眾關注。2017年10月12日，在該組織總干事即將選出之際，美國宣布“退群”，立刻把UNESCO送上了全球媒體的頭條。UNESCO網站當天關閉維護了幾個小時。

美國國務院宣布的三條理由是：拖欠UNESCO的會費持續增長，該組織需要根本性變革，以及UNESCO一貫的反以色列偏見。

退群省錢

美國拖欠UNESCO會費始于2011年。當年10月31日，該組織接收巴勒斯坦為正式會員。美國立刻凍結了當年尚未繳付的8000萬美金會費，相當于UNESCO預算的22%。凍結會費并不是奧巴馬政府的動議，而是受制于美國國會在1990年和1994年通過的兩項法令——若聯合國及其機構接受巴勒斯坦為正式會員，禁止美國政府支付任何會費。

2012年初，奧巴馬政府悄悄將UNESCO的會費納入了2013年政府預算，但國會未能通過。此后直到任期結束，奧馬巴政府恢復UNESCO會費的努力都未成功。美國不得向接收巴勒斯坦為會員國的聯合國及其機構支付會費的法令到目前依然有效。到2017年底，美國拖欠UNESCO的會費總額已經累積到5.6億美金。因為欠費，2013年，該組織已經停止了美國的投票權。

美國總統特朗普強調“美國優先”

美國國務院公布退出決定后，美國駐聯合國大使黑莉于2017年10月12日發布了一份書面新聞稿，黑莉寫道：“正如1984年里根總統退出UNESCO時我們所言，對敵視我們的價值觀又嘲弄正義和常識的政策，美國納稅人不該再有繳費的責任。”特朗普政府退出UNESCO的動機跟里根政府的確有一脈相承之處。時任國務卿喬治·舒爾茨指責教科文組織的每一個議題都受政治干擾，而且預算擴張毫無節制。

美國人覺得錢付得不值的重要原因，在于UNESCO的投票機制，不像聯合國安理會的五大常任理事國有否決權。UNESCO一國一票，與國家大小、實力和承擔的會費無關。里根時期的美國駐聯合國大使科克帕里克就抱怨過“不繳費的國家有投票權”。

UNESCO各項決議的投票機制是簡單多數，任何會員沒有否決權。因此，在UNESCO各項決議的投票中，美國只有1票，主宰不了結果。在2011年決定是否接受巴勒斯坦為會員國投票中，該組織當時有194個會員國，結果是54票棄權，107票贊成，包括美國、以色列在內一共14票反對。

2017年1月底，《紐約時報》報道，當時剛上任的特朗普政府草擬了一份名為《審計并削減美國在國際組織的資助》行政令，提出要建立一個審查資助多邊組織款項的委員會，并設定了一些標準，聯合國或是其它國際機構如果達不到其中任何一項，美國將會削減資助（最少40%），其中就包括給予巴勒斯坦民族權力機構或巴解組織身份的組織。

這份行政令雖然至今沒有正式頒布，特朗普政府削減國際組織會費的決斷早已有之。

為以色列聲援

在2017年10月12日的新聞稿中，駐聯合大使黑莉還寫道，“UNESCO的宗旨是好的。不幸的是，極端政治化已經造成了長期的窘境?！焙诶蛩f的極端政治化，具體到以色列問題，指的是UNESCO一直以來對以色列的態度。

該組織內的阿拉伯國家以及一些發展中國家，對巴勒斯坦報以同情，美國和以色列雖然極力游說反對，UNESCO近年來有關以色列和巴勒斯坦的決議和措辭，都比較傾向于巴勒斯坦。美國國會對該組織殊為反感。

特朗普2017年1月23日簽署行政命令，正式宣布美國退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）。

美國國會議員（尤其是共和黨人），長期以來親以色列。目前國會議員猶太裔比例達到近6%。更重要的是，猶太人游說組織是美國最強大的游說團體之一，政治能量巨大。例如著名的美國以色列公共事務委員會（AIPAC），以游說美國國會為主要目的——為議員捐助競選基金，每年邀請參眾兩院議員出訪以色列，重點培養有政治前途的新人等。美國以色列公共事務委員會的年度政策大會，政要云集。被認為是除了參眾兩院聯席會議以及總統國情咨文演說外，能匯集美國議員最多的會議。2016年，當時的總統候選人希拉里和特朗普，以及包括眾議院議長保羅·瑞安在內的眾多重量級的共和民主兩黨議員出席了其年會。2017年3月舉行的年會，參議院多數黨領袖米奇·麥康奈爾、民主黨少數黨領袖查克·舒默、眾議院議長保羅·瑞安、眾議院民主黨領袖南?！づ迓逦鞯戎亓考壌罄邢蹬c會。美國駐聯合國大使黑莉也作為主旨演講嘉賓之一到會。

《紐約時報》稱美國以色列公共事務委員會是“美國中東政策形成的主要推手”。芝加哥大學教授米爾斯海默和哈佛大學教授沃特在《以色列游說和美國外交政策》一書中寫道：“美國以色列公共事務委員會回報支持以色列的議員以強有力財務支持。敵視以色列的議員的競爭對手，會在競選中得到美國以色列公共事務委員會的資助……美國以色列公共事務委員會綁架了美國國會?！眅ndprint

另外，眾多猶太團體也在美國公眾中培育親以情結。一項調查顯示，1967年到2012年間，美國民眾對以色列持同情態度，平均占46%。而對阿拉伯世界抱以同情的，平均為12%。

近些年，UNESCO每一項跟以巴相關的決議出臺，都會遭到美國議會不同程度的抨擊。2016年10月，該組織通過名為“被占巴勒斯坦”的決議，其中在提到了位于耶路撒冷舊城的穆斯林稱作阿克薩清真寺（猶太人稱作圣殿山）時，只采用了阿克薩清真寺的名字。共和黨議員克魯茲和萊蒂恩聯合39名議員致信譴責UNESCO的用詞“試圖抹殺猶太教和基督教對耶路撒冷深厚的淵源和歷史紐帶”。

2017年5月初，參眾兩院100名議員聯名致信聯合國秘書長古鐵雷斯，譴責聯合國及其機構的反以色列傾向，被直接點名的機構有聯合國人權委員會，以及教科文組織，對教科文組織的批評是“不承認猶太人與耶路撒冷的淵源”。

兩個月后，UNESCO宣布，位于約旦河西岸以色列占領區的希伯倫古城和易卜拉欣清真寺/先祖墓為巴勒斯坦瀕危世界遺產。巴勒斯坦視之為外交勝利，以色列人則認為UNESCO承認古城以及先祖墓地歸屬巴勒斯坦，否定了猶太人與先祖墓的淵源。

數次在聯合國捍衛以色列的美國大使黑莉，在教科文組織世界遺產委員會作出決定的幾個小時后，就致信聯合國秘書長古鐵雷斯和UNESCO總干事博科瓦：“UNESCO對希伯倫的投票在數個層面上都是悲劇性的，是對歷史的無視，破壞了中東和平所需的信任，更降低了已經備受爭議的聯合國機構的信譽?！焙诶虮硎?，美國在重新審視與UNESCO的關系，暗示了退出的可能性。

到了2017年9月中旬，在聯合國大會上，特朗普和馬克龍會面，國務卿蒂勒森告知了馬克龍美國將從UNESCO“退群”的決定。馬克龍當時尋求美國支持猶太裔的法國前文化部長阿祖萊競選UNESCO總干事。

收到消息的各方普遍以為美國會在新任總干事出爐后再宣布。但美國國務院突然在2017年10月12日（總干事投票進行到倒數第二輪時）宣布退群。本屆總干事競選有4個阿拉伯國家候選人，以色列的立場是只要不是阿拉伯國家人，誰當都行。有分析猜測，已經沒有投票權的美國提前宣布退出，無形中影響了投票結果。2017年10月13日，猶太裔的法國前文化部長以2票的優勢，戰勝卡塔爾文化部長，出任UNESCO下一任總干事。

不情不愿的多邊主義

美國前總統約翰遜說過：“總統這個位子，能令每一個坐上它的人比他本人要高大。但是不管怎么高大，都達不到這個位子要求的尺碼?！碧乩势盏淖龇ㄕ喾?，他是在把這個位子變小，來適應他。

做一言九鼎的老大不是沒有代價。美國外交政策爭論的核心，時常是國家利益還是全球價值優先。上任不到一年，特朗普越來越清晰地與奧巴馬政府的政策決裂，從美國半個多世紀以來作為國際合作老大的角色上后撤。

從一個不受國會待見的國際組織退群，省了銀子，還間接敲打了聯合國其它機構——黑莉在2017年10月12日新聞稿中還表示，美國要以對待UNESCO的標準來審視聯合國的其它機構。

跟退出TPP和巴黎氣候協定相比，退出UNESCO是特朗普彰顯美國優先思想、背離多邊主義的行動中，招致國內外抨擊最輕微的一步。特朗普本人甚至沒有任何公開言論談及UNESCO。從UNESCO“退群”的第二天，他再次公開表達從另一個重要多邊協議后撤的意向——可能不會承認伊朗遵守核協定甚至退出伊朗核協定。

特朗普不認可多邊機制，認為美國付出太多，卻得到太少。因此，他直接從TPP、巴黎氣候協定退群，重啟北美貿易協議談判，撤出與歐盟的跨大西洋貿易和投資伙伴談判，敲打北約和聯合國。

競選期間，特朗普威脅要放棄對北約盟國的自動保護，只幫助對美國盡職的盟國。2017年5月，在布魯塞爾的北約峰會上，特朗普抨擊北約28個國家中23個國家的國防支出沒有達到GDP的2%，而美國承擔了北約70%的軍費，對美國人不公平。在北約峰會期間，特朗普一反美國總統自1949年以來的傳統，沒有重申堅守北約第五條款，即盟友受到武力攻擊時，美國將采取軍事行動?？赡苁且驗檎兄屡u太多，也可能是意識到這個世界太不安全，北約還有價值，2017年7月第二次訪問歐洲時，在會見普京的前一天，特朗普正式宣稱美國“堅守第五條款——共同防衛”，但隨后，他馬上補充道，“歐洲自己需要做得更多?！?/p>

2017年4月，他抱怨，“我們美國只是聯合國193個成員國中的一個，卻負擔22%的聯合國常規預算和近30%的聯合國維持和平費。這不公平。”2017年9月，在聯合國大會發言時，特朗普敦促聯合國進行更大程度的改革，更注重結果而不是官僚主義和程序至上。他還呼吁聯合國在各成員國之間實行更加公平的費用分攤辦法。

有意思的一個細節是，在呼吁聯合國發揮作用、實施并強制執行對朝鮮的制裁后，特朗普說了一句“讓我們對他們會怎么做拭目以待”。他把聯合國稱作“他們”，似乎美國不屬于聯合國，不是聯合國的五大常任理事國。

特朗普把他的“美國優先”思想，跟里根的“美國早晨”相提并論。他也跟里根一樣在上任不久退出了UNESCO。里根當年還拒絕接受國際《海洋法公約》，反對世界銀行推進節能減排，也發誓要減少對國際組織的資助。里根甚至還簽署法令，收回了美國應付聯合國的20%會費，迫使聯合國改革預算。但一兩年內，里根意識到美國對國際機構的倚重，緩和了立場。

奉行實用主義的特朗普是會像里根一樣改弦更張，還是繼續做世界的老大？或許，他的任期會成為美國在全球地位變化的分水嶺？

（曲佳瑩薦自《南方周末》）endprint