河南省發展農業適度規模經營的模式與經驗探討

生秀東

摘 要 黨的十九大報告提出，要深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度，發展多種形式適度規模經營。當前，河南省已經完成農地確權工作，需要進一步完善落實農地集體所有權、承包權、經營權“三權分置”辦法，以法律法規的形式穩定土地所有權、承包權、經營權三者的關系，推動農業適度規模經營的發展。根據河南省農村實際情況，按照傳統農區、經濟發達地區的劃分，分類有序推進農業適度規模經營的發展，傳統農區主要以規模化服務帶動農業多種形式的適度規模經營，經濟發達地區主要以土地股份合作制模式推進農業規模經營。

關鍵詞 農業；發展；河南省

中圖分類號：F323.4 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.36.030

1 “三權分置”為農地流轉和農業規模經營提供了制度基礎

1.1 落實集體所有權

目前的《土地承包法》和《物權法》僅僅規定了農村土地歸集體所有，但并沒有具體劃定“集體”和“集體成員”的明確涵義和具體范圍。當前，農村土地所有權存在著多元主體，包括村民小組、村民委員會、農村合作社、鄉（鎮）農民集體經濟組織等。因而在法律上，集體所有權的主體仍然模糊不清，哪個組織或者人真正擁有土地，實際上是不明確的。在實踐中經常出現多個主體聲稱對農村土地享有所有權的問題，產權主體模糊往往變為侵害農民土地權益的借口。因此，當前需要加快農村土地承包法的修訂工作，明確集體所有權的主體，設計土地集體所有權權能，探索不同地區土地所有權權能的不同實現形式。

1.2 穩定農戶承包權

在產權理論上，土地集體所有權屬于一種共有產權，即農村土地產權由社區全體成員共同擁有。共有產權的一個缺陷是協商困難、制度運行費用高。河南省農地確權工作“確實權、頒鐵證”的做法，就是貫徹土地承包經營權長久不變的政策，以土地承包權的物權屬性制約集體成員權帶來的集體協商困難的負效應。

1.3 放活土地經營權

放活土地經營權，就是要發揮市場機制在農地流轉和配置中的決定性作用，引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，不斷提高農業的市場競爭力。市場交易的實質是產權的讓渡，農民擁有土地的完整物權才能獨立決定自己流轉的意愿，才能自由交易。“三權分置”改革，有利于農民真正享有土地的處分權，借以行使轉讓、出租、入股權利，也有利于實施對土地經營權的物權化保護，激勵新型農業經營主體對現代農業的長期投資行為，促進現代農業的發展。

2 河南省破解土地細碎化和土地流轉瓶頸問題的經驗

農民承包地的分散和細碎化，既是影響農業生產效率提高的因素，也是制約土地流轉的重要因素之一。農村土地在實行家庭聯產承包責任制時，各村為了實現公平，減少矛盾，將好田和差田按一定比例搭配進行分配，絕大多數農民的耕地分散于不同地段，形成碎片化的地塊，導致機械化耕作難、配套基礎設施難、科技投入難，影響了土地的集約化經營，制約了現代農業的發展。而且，大片土地流轉中，若有一兩戶農民不同意流轉，就會給整個流轉工作造成困難。

在推進落實農村土地“三權分置”改革中，解決承包地塊細碎化問題，降低小農經濟的生產成本，是需要重視的一個問題。可以通過小塊并大塊、多塊并一塊等方式，相對擴大農戶土地經營規模，取得規模化效益。鑒于承包地塊細碎化給農業生產和土地流轉造成的諸多困難，民權縣大膽探索，通過互換并塊、小塊并大塊，使農戶分散化的土地連接成片，可以極大地減少土地流轉的交易成本，加速土地向家庭農場等新型農業經營主體流轉，也可以提高傳統小農經濟的生產效率。以民權縣為例，通過輿論宣傳和政策激勵，引導農民自愿流轉，實現小塊并大塊。將承包地劃分等級，上等地533 m2

記為中等地667 m2，下等地800 m2記為中等地667 m2。按照群眾一致同意的“抓鬮”方法，集中連片分配承包地，使農戶原來零散的小塊土地整合承包為一大塊土地，產生了良好的經濟社會效益，受到了群眾的歡迎。

當前，土地的市場化流轉中存在的基本問題是小農戶與新型經營主體間缺乏信任、流轉期限短、合同糾紛多，影響了新型經營主體對土地長期投資的信心，而且大片土地集中流轉十分困難。如何降低土地經營權流轉的交易成本和風險，發展農業規模經營，鄧州市孟樓鎮進行了成功的探索，以政府注資成立農村土地開發公司，集中流轉農戶的土地經營權，再反包給新型農業經營主體，形成了土地集中流轉-整理-再流轉模式。其核心要素是以政府的信用為支撐，以國有土地開發公司為流轉平臺，通過把小農戶與新型經營主體間的一次合同簽訂行為分解變為小農戶與國有土地開發公司和新型經營主體與國有土地開發公司的兩次合同簽訂行為，有效化解了小農戶與新型經營主體間的互不信任和相互防范。與政府合作，讓農戶吃了一顆定心丸，農戶流轉土地的積極性高漲，鄧州市國有土地開發公司在很短時間內，集中流轉全鎮98%的耕地；新型經營主體與政府合作，大大減少了與農戶逐個談判和集中流轉的困難，降低了各種合同糾紛的可能性，有效激勵了農業的長期投資行為。鄧州市孟樓鎮土地流轉的成功歸根結底是農戶和新型經營主體對政府的信任，降低了流轉的成本和困難，最終實現了農戶、村集體、經營主體和土地開發公司四方共贏的局面：農戶得到高于全鎮農業平均畝收益的流轉租金，村集體和土地開發公司通過土地整理提升地力，從增量土地、經營權流轉溢價中得到收入，經營主體從生產效率的提升中得到收入。鄧州市推動土地流轉經驗的意義在于，當農地流轉的市場化運行成本過高時，更好地發揮了政府和農村集體組織的作用。

3 傳統農區以規模化服務帶動農業多種形式的適度規模經營

在河南省傳統農區，大多數農戶仍然是“自家的地自家種”，多數農戶不愿意放棄承包權和經營權，小農戶為主體的農業生產格局還會繼續存在相當長的歷史時期。當前，河南省探索以規模化服務帶動農業規模經營的模式，形成了土地半托管、土地全托管兩種類型。endprint

3.1 土地半托管

農民專業合作社等新型經營經營主體將農業生產過程從種到收各個環節的服務項目，制成“服務菜單”，農戶按照自己的實際需要，自愿選擇服務項目，簽訂服務合同，服務結束后由農戶驗收作業質量，托管組織與農民結算服務費用。半托管的優勢在于這種規模經營的形式具有靈活性、適應性強的特點，更受廣大兼業小農戶的歡迎。例如，社旗縣盛康家庭農場利用自身的技術、農機優勢，發展半托管服務，為周邊農戶提供機耕、機播、機收等環節的社會化服務。

3.2 土地全托管

農戶與土地托管組織簽訂土地托管服務合同，將土地委托土地托管組織全權管理，實行從種到收全過程、全環節的托管服務。全托管的優勢在于可以打破戶與戶的土地邊界，實現土地成方連片，既增加了耕地面積，還可以根據生產需要平整土地、興修水利設施，實施“六統一”的經營模式，即統一耕地、統一配肥、統一播種、統一管理、統一收獲、統一收購。從而使土地、良種、技術、管理、大型農業機械等現代生產要素有機結合，有利于全面實現農業規模化、機械化、現代化經營。例如，方城縣供銷社整合各種植合作社、農機合作社，成立農作物種植專業合作聯合社和農機專業合作聯合社，整合農業機械380臺（套），為農戶提供耕、種、管、收全過程、系列化服務。

3.3 土地托管效益

土地托管增加的效益可總結為“三增、一降”，即增產量、增效益、增收入，降成本。第一，增產量，托管后，普遍使用新品種、新技術，單位面積產量得到較大提高；第二，增效益，土地規模經營使土地、良種、管理技術等現代生產要素有機結合，提高了現有農業資源的配置效率；第三，增收入，托管農戶比流轉土地的農戶和自己耕種的農戶獲得了更高收入；第四，降成本，通過集中采購農資，實施科學管理，降本節耗等多種途徑，土地規模經營的要素投入成本和生產成本大幅度降低。例如，社旗縣盛康家庭農場托管農戶土地以后，每667 m2均增產50 kg左右，通過農資集中采購、機械化作業和訂單預約，全程生產成本可降低10%左右，每667 m2收益可以增長30%，實現了農業土地生產率、資源利用率和勞動生產率的同時提升，最終實現了農戶和托管主體的“雙贏”。

4 經濟發達地區以土地股份合作制模式推進農業規模經營

在河南省大中城市郊區、中心鎮、產業集聚區周圍的經濟發達地區，大多數農戶已經多年在城鎮從事二、三產業，具有穩定的收入，土地的社會保障功能已經弱化，有了長期轉讓土地經營權的意愿。可以通過建立農村土地股份合作社等形式，推進整村、整區域土地流轉，實現農業規模經營。所謂土地股份合作社，就是農戶以土地承包權入股土地股份合作社，或對外出租或自主經營，所得收益按照農戶土地股份進行分配的組織形式。

4.1 推進農業規模經營

土地股份合作社的重要功能就是為推動農村集體土地經營權整體流轉提供組織載體。與千家萬戶的分散流轉相比，以土地股份合作社為中介推動土地流轉，使分散的耕地能夠成方連片、整體流轉，規模優勢明顯。鶴壁市有2 000 hm2耕地采用了土地承包經營權入股的方式，占土地流轉總量的7%。農戶將土地承包經營權折價入股，由合作社或企業實行股份合作經營，并按章程規定取得股份收益。同時，土地股份合作社將土地承包經營權量化作股，農民在獲得土地保底分紅的同時，從土地的束縛中解放出來，專門從事農外就業，大幅度提高工資性收入。

4.2 積極開展農村土地股份合作社建設試點

在經濟發達、農村勞動力轉移充分的地區和城鄉結合部，開展土地股份合作社建設試點，把握好股權設置、股權量化、收益分配、內部治理結構和風險防控等環節，規范、改造和新建農村土地股份合作社。積極探索土地股份合作社的經營決策機制、利益分配機制和風險防范機制等，讓農民既分享收益，又降低風險。

（責任編輯：趙中正）endprint