新時代安定區水土保持工作思考

趙懷禮，張 富，王曉紅，陳小東

(1.定西市安定區水土保持局，甘肅 定西 743000； 2.甘肅農業大學 林學院，甘肅 蘭州 730070)

定西市安定區位于甘肅省中部，總土地面積3 638 km2，屬半干旱氣候區，年平均氣溫6.3 ℃，年平均日照時數2 500 h左右，無霜期141 d，正常年份降水量400 mm左右，70%左右的降水集中在秋季，蒸發量高達1 500 mm。境內丘陵起伏，溝壑縱橫，水土流失嚴重，海拔1 700～2 580 m，水保區劃屬隴中丘陵溝壑蓄水保土區。安定區是全國有名的干旱貧困地區，歷史上素有“苦瘠甲于天下”之稱。中華人民共和國成立以來，特別是改革開放以來，安定區制定了“水保立區”發展戰略，在國家有關部門的大力支持下，實施了國家重點水土保持工程、退耕還林還草工程等，開展了以梯田建設、造林種草、壩系建設為主要內容的小流域綜合治理。

在治理方面， 162條小流域被列入國家水土保持重點建設工程得到治理，涌現出安家溝、官興岔、石家岔、花岔等一大批小流域治理典型。據黃河水土保持天水治理監督局遙感監測資料，截至2016年底，全區共治理水土流失面積2 111.90 km2，占總面積的58.05%，其中梯田1 351.16 km2、溝川地71.2 km2、壩地2.06 km2、喬木林77.51 km2、灌木林218.57 km2、人工草地391.4 km2(退耕草地227.3 km2、荒山種草164.1 km2)，建成各類淤地壩155座，林草覆蓋率達到33.47%，農業生產條件得到大幅度改善，農作物產量得到大幅度提高，梯田降水利用率比坡耕地提高20%，糧食增產30%～50%，糧食單產提高450 kg/hm2左右，徹底改變了歷史上長期存在的吃糧難問題；土壤侵蝕模數由20世紀80年代初的5 500 t/(km2·a)下降到2 600 t/(km2·a)左右。

在科研方面，提出了水土保持治理措施對位配置的理論與方法，率先開展了水土保持徑流聚集工程的研究與實踐，豐富了水土保持學科內涵，使我國水土流失治理在認識和實踐上發生了新的飛躍[1]，在水土保持規劃、設計、施工、管理等方面取得了一系列成果，先后被水利部授予“全國水土保持生態環境建設示范縣”“全國農田水利建設先進縣”“黃土高原地區梯田化區”“國家水土保持生態文明縣(區)”等榮譽稱號。

1 新時代鄉村振興戰略對水土保持的新需求

隨著鄉村振興戰略的實施和扶貧攻堅力度的不斷加大，農村經濟社會不斷發展，農民生活質量不斷提升、生態環境意識普遍增強，人民群眾對綠色發展、良好生態環境及人居環境的要求越來越高，對水土保持工作提出了新的要求，傳統的著力于防治水土流失、改善農業生產條件的小流域綜合治理，面臨著內容的拓展和標準的提升[2]。

1.1 新時代農業集約化、機械化、產業化發展對水土保持的新需求

在水土流失治理方面，主要面臨著兩大問題。一是水土流失治理任務仍然繁重。坡耕地、低覆蓋天然草地仍然是發生水土流失的主要地類，其土壤侵蝕模數分別為4 553.57和1 240.89 t/(km2·a)[3]。截至2016年底，全區還有220 km2坡耕地、493.64 km2覆蓋度<40%的天然草地尚未治理。二是部分水保工程質量有待提升。新時代鄉村農業機械化、產業化和規模化水平的迅速發展，對土地質量、環境條件提出了更高的要求，地平、路通、山綠、水清成為土地流轉、集中開發的基礎條件。安定區從20世紀60年代至90年代中期共修建人工梯田約848.6 km2，其中約有一半由于建設標準低、田面平整度差、田面較窄、田間道路不配套，不便于生產耕作，不能滿足農村發展需求，棄耕撂荒現象較為嚴重，給農村土地流轉經營和農業機械化、產業化、規模化發展等鄉村振興戰略實施造成了巨大障礙。

1.2 新時代人民生活的新期盼和新要求對水土保持的新需求

雖然水土保持在改善基礎設施和生產生活條件、促進經濟社會發展中起到了重要作用，但是隨著工業和城鎮生活污水的點源污染得到有效控制，農業面源污染逐步成為水環境污染的主體，特別是由水土流失帶來的水環境污染，嚴重制約著社會經濟的可持續發展[4]。據2010年2月6日環境保護部、國家統計局、農業部聯合發布的第一次全國污染源普查公報，我國農業生產活動過程中排放的COD、TN和TP量約占各自總排放量的43.71%、57.19%和67.27%，是水環境污染物的主要來源；據研究，以安定區安家溝流域為代表的主要面源污染物為CODMn、BOD5、NO2-N、NH3-N、TP、F-、TN，坡面污染物平均超標倍數TN>CODMn>BOD5>NH3-N>NO2-N>TP>F-，坡面徑流污染物總量CODMn>BOD5>TN>NH3-N>F->NO2-N>TP，主要來源于農地[4]。出現的“水少、水臟、水臭”問題，嚴重影響了當地及下游人民生產生活安全和質量。加大生態清潔小流域治理，著力解決水體污染問題，對新時代水土保持提出了新要求。

1.3 新時代生態環境保護制度對人為水土流失防治的新需求

對小城鎮建設、鄉村道路建設等縣批小型建設項目監管不足，新的水土流失沒有得到有效遏制，生產建設活動的預防監督、行政執法力度還有很大的提升空間。目前，除國批、省批的大、中型生產建設項目水土保持方案編報率基本到位外，大量的小城鎮建設、鄉村道路建設還沒有被納入建設項目水土保持方案管理范圍，處于無序狀態，新的水土流失危害不斷發生；同時，建設項目水土保持的事中事后監管服務和行政執法還不夠到位，部分生產建設項目中還存在“先破壞、后治理，邊破壞、邊治理”的現象，水土保持“三同時”制度沒有落到實處；此外，建設項目中除中央和部分省級重大建設項目落實了水保生態補償機制外，其他大多數項目建設中都沒有建立水保生態補償機制，取土、采石、挖砂造成的水土流失因投入不足得不到有效治理。新時代對生態環境保護和聯合執法常態化、制度化工作提出了更高的要求。

1.4 新時代生態監管對水土保持監測信息化的新需求

水土保持監測信息化是全面掌握水土流失面積和程度、水土流失防治措施面積、生產建設項目水土保持方案落實情況的基礎，并能為政府水土保持目標責任制考核提供重要的基礎數據。近年來，安定區開展了相關水土保持監測和信息化工作，但還不能適應新時代水土保持工作的需要，主要表現在：一是基層水土保持業務部門對水土保持監測和信息化工作的思想認識不到位；二是監測自動化能力弱、設備缺乏、技術手段落后，監測隊伍的業務水平還有待進一步提升；三是監測和信息化基礎薄弱，信息化應用的范圍窄、程度低，如2014—2018年安定區水土保持局協助黃河水土保持天水治理監督局持續對安定區全域進行了遙感監測，取得了相關基礎性數據，但監測成果沒有與生產建設項目水土保持監督性監測、水土保持重點工程治理成效監測及水土流失面積監測等相關工作有機結合。

生產建設項目“天地一體化”監管和水土保持重點工程“圖斑精細化”工作的推進，對水土保持監測工作提出了更高的要求。

2 新時代水土保持工作思路

良好的生態環境是實現中華民族永續發展的內在要求，生態建設是增進民生福祉的優先領域。21世紀以來，面對新形勢，水土保持要與時俱進，及時轉變工作思路。新時代水土保持成效不僅體現在開發水土資源、改善生產條件、控制水土流失方面，還要結合鄉村振興戰略，以突出區域發展和服務群眾需求為目標，在建設生態文明、實現脫貧攻堅和全面建成小康社會目標、促進社會經濟可持續發展方面有所體現。

2.1 進一步加強水土流失治理，提高水土保持措施質量

隨著經濟社會發展，農民對土地的依賴程度有所減弱，甚至部分土地出現了撂荒現象，但“土地是老百姓的命根子”這一傳統觀念根深蒂固。安定區2017—2020年全國坡耕地水土流失綜合治理工程規劃前期調查問卷顯示，有96.2%的群眾希望對現有坡耕地實施坡改梯，有3.7%的群眾希望實施退耕還林(草)工程，僅有0.1%的群眾表示無所謂，由此可見群眾對土地的情結。根據當前國家投資情況，安定區被列入2017—2020年全國坡耕地水土流失綜合治理工程的梯田建設計劃任務僅22.24 km2，這類項目只能布設在個別鄉(鎮)的部分行政村，難以滿足坡耕地水土流失治理需求。由于本級財政困難，無法對尚未治理的坡耕地進行全面治理，因此建議：一是國家繼續大力實施以坡改梯、水保林等為主要內容的水土保持工程，加快水土流失治理；二是對全區“坡式梯田”和“皮條田”進行改造提升，即通過“二合一”或“三合二”方式，將“坡式梯田”和“皮條田”改造提升為田面水平、寬度至少在12 m以上、便于機械化耕作的高標準機械化梯田，為機械化、規模化經營創造條件，以實現生態效益、社會效益、經濟效益的有機統一。

2.2 發展和豐富小流域綜合治理

新時代水土保持要結合鄉村振興實施需求，因地制宜，實施突出區域發展和服務群眾需求為目標的小流域綜合治理模式，進一步把水土保持與全面建成小康社會和農村脫貧攻堅相結合、流域綜合治理與特色產業壯大和經濟社會可持續發展相結合、生態效益與經濟效益和社會效益相結合，打造安全、舒適、美麗的人居環境。

一是要進一步完善生態經濟小流域建設。繼續堅持綠色環保理念，從源頭減量、過程阻斷出發，進行農業面源污染控制，打好污染防治攻堅戰。繼續堅持效益優先的思路，完善生態保護補償政策，把水土流失治理與扶貧攻堅相結合，創新生態扶貧方式，通過讓當地群眾參與工程建設發展水土保持生態產業，推動水土保持生態建設與扶貧開發相協調、脫貧致富與可持續發展相促進，使農業競爭力不斷提升、農民收入穩定增長、當地經濟社會快速發展，為實施鄉村振興戰略、建設美麗宜居村莊提供支撐。

二是探索發展生態休閑小流域。安定區冬暖夏涼，應充分發揮“全國避暑旅游城市觀測點”優勢，按照“大力開發避暑旅游產品，推動建設一批避暑度假目的地”的要求，把水土保持同生態觀光園區、科普教育、果蔬采摘、生態餐飲、休閑垂釣等設施建設相結合，優化空間布局、節約利用資源、保護產地環境、提升生態服務功能。通過探索創新，發展鄉村休閑旅游，促進生態農業、休閑農業、體驗農業發展，培育農業農村發展新動能。三是積極推進生態安全小流域建設。對可能產生滑坡、泥石流和山洪災害并威脅下游人民生命財產安全的小流域，將防災減災作為水土流失綜合治理的首要目標，采用以控制水土流失、減輕災害為目標的綜合治理措施[5]。

2.3 強化生產建設項目水土保持過程監管

深入貫徹習近平生態文明思想。一是嚴格執行國家生產建設項目水土保持方案編制及審批制度，將小城鎮建設、鄉村道路建設納入水土保持方案審批程序，嚴防新的人為水土流失及危害事件的發生。二是構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。三是要加強水土保持執法隊伍建設，健全執法網絡體系，強化監管責任，制定切實可行的生產建設項目水土保持監督檢查制度和違法責任追究制度，盡可能減少人為水土流失。四是落實生產建設項目水保生態補償機制，依照水土保持方案實施水土保持措施，嚴格驗收程序。

2.4 加強水土保持監測和信息化建設

要提高思想認識，充分認識到監測和信息化不僅是水土保持工程規劃、施工、運行管理和效益評價的依據，也是強化行業監督管理，反映水土保持政府目標責任考核、生態文明評價考核、生態安全預警、生態環境損害責任追究，以及國家水土保持和生態文明宏觀決策的依據。建立健全基層水土保持監測機構，明確職能，加強技術交流與培訓，發展壯大監測隊伍；開展生產建設項目水土流失防治的監督性監測，加強對生產建設項目監測設施、監測過程及主要監測成果的監督檢查，精準及時地發現生產建設項目違法違規行為，依法依規及時嚴肅查處；繼續積極協助黃河水土保持天水治理監督局開展全國水土流失動態監測公告項目安定區水土流失動態監測，加強對監測成果的轉化應用研究，為新時代全區水土保持工程建設管理提供技術支撐；按照有關規定強化水土保持重點工程治理成效監測。