新形勢下關于開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作的思考

汪 倩，許文盛

(長江水利委員會 長江科學院，湖北 武漢 430010)

黨的十八大以來，“既要金山銀山，又要綠水青山”成為推動生態(tài)文明建設的重要指導方針。2018年全國“兩會”通過的憲法修正案又將建設“美麗中國”和生態(tài)文明寫入憲法，生態(tài)文明的主張成為國家意志的體現(xiàn)，綠色發(fā)展理念更加深入人心。水土保持監(jiān)測是進行開發(fā)建設項目水土流失治理的基礎，對于綠色發(fā)展起著重要的推動作用。

開發(fā)建設項目對自然及生態(tài)的破壞，導致我國土壤惡化的速度遠超其改善的速度[1]。水土流失正嚴重制約著我國經濟社會的快速發(fā)展[2]。因此，水土保持監(jiān)測工作的有效開展對我國嚴峻的水土流失形式來說意義重大。根據(jù)水利部2013年發(fā)布的《第一次全國水利普查水土保持情況公報》，截至2012年12月31日，全國水土流失面積達294.91萬km2，因開發(fā)建設項目帶來的水土流失也不容小覷[3]。通過對開發(fā)建設項目的擾動土地面積、水土流失的情況實施動態(tài)監(jiān)測及對防治效果進行及時有效的評估，能夠及時預防水土流失的發(fā)生，將開發(fā)建設項目產生的水土流失控制在最低范圍。通過對開發(fā)建設項目的水土流失情況進行有效監(jiān)測，及時掌握生產建設過程中的水土流失情況，對項目區(qū)水土生態(tài)的有效保護和及時恢復具有雙重意義[4]。然而，由于對開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作理論研究不足，開發(fā)建設項目現(xiàn)場條件限制監(jiān)測方法無法全面實施，開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作的效果受到較大影響。為了順應新時代生態(tài)文明建設對環(huán)境保護的要求，有必要積極深入探討生產建設項目水土保持監(jiān)測工作中的不足，以促進水土資源的可持續(xù)發(fā)展。

1 開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測體系的建立

我國于1991年頒布了《中華人民共和國水土保持法》，明確了水土保持監(jiān)測工作的地位和作用，使我國水土保持監(jiān)測工作進入了嶄新的快速發(fā)展階段并取得了一些成效。但隨著我國改革開放的發(fā)展和現(xiàn)代化進程的加快，由人為活動引起的開發(fā)建設項目不可避免地在一定范圍內擾動地表，產生棄土棄渣，破壞地表植被及水土保持設施，致使水土流失愈演愈烈。

1987年，向立等依據(jù)陜西省的開發(fā)建設項目水土流失情況，首次將人為造成的開發(fā)建設項目水土流失劃分成9種類型[5]；1998年，為了對開發(fā)建設項目水土流失情況進行監(jiān)管和治理，國務院發(fā)布了《建設項目環(huán)境保護管理條例》，規(guī)定開發(fā)建設項目必須有水行政部門審查批復的水土保持方案；同年，水利部發(fā)布了《開發(fā)建設項目水土保持方案技術規(guī)范》(SL 204—98)，針對開發(fā)建設項目明確劃分出8種分類，自此，開發(fā)建設項目水土流失監(jiān)測開始逐漸劃分出不同的監(jiān)測類型。該技術規(guī)范也將開發(fā)建設項目的水土流失防治責任范圍劃分為項目建設區(qū)和直接影響區(qū)，并一直沿用至今。同時也首次規(guī)定將監(jiān)測時段設置為基本建設期和生產運行期，為生產建設項目水土保持監(jiān)測時段的劃分奠定了基礎；2002年頒布的《水土保持監(jiān)測技術規(guī)程》(SL 277—2002)針對不同類型的開發(fā)建設項目提出了水土保持監(jiān)測的重點監(jiān)測部位，同時規(guī)定將開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測時段劃分成施工期和生產運行期；2006年，趙永軍等在中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察的基礎上，經過系統(tǒng)研究分析，將開發(fā)建設項目的公路工程、鐵路工程、管道工程、渠道堤防工程和輸變電工程統(tǒng)稱為線性工程，將電力工程、井采礦工程、露采礦工程、水利水電工程、城鎮(zhèn)建設工程、農林開發(fā)工程和冶金化工工程統(tǒng)稱為點式工程[6]。自此確定了開發(fā)建設項目的水土保持監(jiān)測類型。同年，水利部發(fā)布了《關于印發(fā)〈開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測設計與實施計劃編制提綱(試行)〉的函》(水保監(jiān)〔2006〕16號)，將監(jiān)測時段細化為施工準備期、施工期和林草恢復期三個階段，并一直沿用至今[7]。

開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測方法受水土保持監(jiān)測理論研究的制約，發(fā)展十分緩慢。2002年，水利部《水土保持監(jiān)測技術規(guī)程》(SL 277—2002)明確指出開發(fā)建設項目監(jiān)測應主要采用定位觀測和實地調查方法，也可同時采用遙感監(jiān)測方法。2009年，水利部《關于規(guī)范生產建設項目水土保持監(jiān)測工作的意見》(水?！?009〕187號)進一步細化生產建設項目水土保持監(jiān)測方法的應用方式，提出對擾動土地面積、棄土(渣)量、水土保持措施實施情況等以實地量測為主，對于線路較長、取棄土量較大的線性大型建設項目，可以結合衛(wèi)星遙感和航空遙感等手段調查擾動地表面積和水土保持措施實施情況。2015年，《生產建設項目水土保持監(jiān)測技術規(guī)程(試行)》進一步加大了對遙感監(jiān)測的應用，規(guī)定生產建設項目中的點狀項目在水土流失防治責任范圍大于100 hm2的情況下、在線狀項目山區(qū)(丘陵區(qū))長度大于5 km、平原區(qū)長度大于20 km的情況下應增加遙感監(jiān)測方法。

經過30年的不斷發(fā)展完善，我國的開發(fā)建設項目逐漸形成了一套包括監(jiān)測類型、監(jiān)測時段、監(jiān)測頻次、監(jiān)測方法等在內的適應我國國情的行之有效的水土保持監(jiān)測體系。

2 開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測存在的問題

目前，我國水土保持監(jiān)測工作仍處在初步發(fā)展階段，與國家水土保持生態(tài)建設蓬勃發(fā)展的新形勢和建設生態(tài)文明、綠色中國的和諧社會目標，仍存在著較大差距。由于十八大之前社會對開發(fā)建設項目水土保持的概念模糊不清，開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作在實際開展中混亂無序問題突出，直接導致水土保持監(jiān)測單位進場監(jiān)測普遍滯后，有些建設單位建設完成后才知道需要水土保持監(jiān)測，導致水土保持監(jiān)測工作沒有起到應有的保護水土生態(tài)的作用，同時也不能夠及時提出整改意見，造成部分水土流失，給我國的生態(tài)建設和社會經濟發(fā)展造成了雙重損失。造成這種困境的原因主要有以下三個方面：

2.1 參建單位配合不足

我國對開發(fā)建設項目的水土保持監(jiān)測起步較晚，一些參建單位對水土保持監(jiān)測的重要意義領悟不夠，水土保持監(jiān)測意識和法制觀念淡薄，片面追求經濟效益而不惜破壞生態(tài)環(huán)境，部分區(qū)域出現(xiàn)了邊治理邊破壞的現(xiàn)象，水土流失范圍呈加速發(fā)展趨勢[8]。部分建設單位因為對水土保持法律法規(guī)不了解，未能在項目開工前委托水土保持監(jiān)測機構進場監(jiān)測監(jiān)督，直到項目完工才委托監(jiān)測單位開展監(jiān)測，導致監(jiān)測單位無法對整個開發(fā)建設過程進行有效監(jiān)測，更不能及時控制項目區(qū)產生的水土流失。監(jiān)測工作需要施工單位及時配合協(xié)助，并對定位監(jiān)測點進行保護。但實際監(jiān)測工作中，施工單位由于建設需要，往往對水土保持監(jiān)測定位監(jiān)測點破壞較多，導致水土流失監(jiān)測數(shù)據(jù)的中斷。有些建設單位為了省錢，未對施工現(xiàn)場的開挖區(qū)、棄土棄渣區(qū)等進行水土保持臨時措施布設，給水土保持監(jiān)測工作帶來很多不必要的麻煩，同時客觀上也對水土流失的加劇起到了促進作用。

參建單位對水土保持監(jiān)測工作的認識不足，從側面也反映了社會對水土保持利國利民的概念仍舊模糊。一方面可能是政府部門對水土保持的宣傳力度不夠，另一方面也可能是建設單位重利益而輕生態(tài)。

2.2 監(jiān)測單位工作混亂

(1)監(jiān)測理論研究滯后，監(jiān)測技術標準不健全。水土流失的過程非常復雜，而開發(fā)建設項目導致的水土流失原因更是千差萬別。我國水土保持監(jiān)測實踐和理論研究都起步較晚，要為全國微觀、宏觀的網絡化監(jiān)測提供有力支持還需要長期的努力和大量的工作。近年隨著地球信息技術和計算機技術的發(fā)展，監(jiān)測工具和監(jiān)測手段的改善和進步具備了諸多有利條件，但監(jiān)測的基礎性研究，包括土壤侵蝕與水土保持領域的相關理論研究缺乏，限制了監(jiān)測方法的發(fā)展。尤其是監(jiān)測定量化方面的困難，很大程度上源于土壤侵蝕和水土流失應用研究的局限。發(fā)展我國自己的侵蝕監(jiān)測預報模型(包括區(qū)域監(jiān)測模型)，是監(jiān)測領域最為急迫的需要之一[9]。水土保持監(jiān)測工作很難將科研成果運用在現(xiàn)場工作中，難以以點帶面發(fā)揮出作用。現(xiàn)行的《水土保持監(jiān)測技術規(guī)程》(SL 277—2002)雖然起到了一定作用，但對水土保持監(jiān)測仍需要不斷探索，如何論證水土保持監(jiān)測設計與實施計劃，如何收集、認證水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)，這些都需要在工作實踐中進一步細化和健全，以形成全國統(tǒng)一的水土保持監(jiān)測標準質量體系[10]。

(2)監(jiān)測點受現(xiàn)場施工破壞大，數(shù)據(jù)具有隨機性，監(jiān)測時效短。開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作方法是定位監(jiān)測和地面監(jiān)測的有機結合，但是在生產建設過程中，施工單位的施工進度較快，對某一區(qū)域布設的長期監(jiān)測點會受到現(xiàn)場施工的破壞，觀測到的數(shù)據(jù)不具有連續(xù)性，不能及時準確地反映生產建設活動下該區(qū)域的水土流失情況。同時由于開發(fā)建設項目區(qū)內的土地類型復雜，監(jiān)測點的布設具有隨機性，無法以點帶面反映出整個建設區(qū)域的水土流失狀況。

(3)監(jiān)測技術手段較為落后。目前水土保持監(jiān)測仍然是以常規(guī)的監(jiān)測手段為主，利用的設備儀器仍是標尺、測距儀等普通的工具，現(xiàn)場監(jiān)測至少需要兩名以上的監(jiān)測員進行配合監(jiān)測，技術手段相對落后。現(xiàn)在雖然有無人機、三維激光掃描儀等新技術，但是由于儀器成本較高，后期數(shù)據(jù)處理需要專業(yè)人員進行，對水土保持監(jiān)測人員的專業(yè)要求更高，所以實用性很差。

(4)監(jiān)測人員專業(yè)水平不一。水土保持監(jiān)測行業(yè)是一個低準入的行業(yè)，對監(jiān)測人員的文化程度、專業(yè)素質要求偏低，監(jiān)測水平也參差不齊。以前，從業(yè)人員只要取得水土保持監(jiān)測上崗證即可開展工作。但是很多非專業(yè)從業(yè)人員對水土保持監(jiān)測的現(xiàn)實意義和工作方法并未深刻理解，現(xiàn)場工作中草草巡視，不能及時發(fā)現(xiàn)并解決現(xiàn)場出現(xiàn)的水土流失問題[11]。同時，水土保持監(jiān)測工作是根據(jù)水土保持方案報告書進行的現(xiàn)場監(jiān)測，如果方案編制水平不足，設計內容不夠具體，缺乏可操作性，那么也會對現(xiàn)場監(jiān)測造成很大的困擾[12]。

2.3 政府部門未健全水土保持監(jiān)測工作體系

開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作長期以來存在的問題，主要是政府部門未及時科學地規(guī)范和細化水土保持監(jiān)測工作體系，導致監(jiān)測工作一直處于比較尷尬的境地，如對監(jiān)測方法如何對數(shù)據(jù)進行科學收集、處理，如何選取不同性質的開發(fā)建設項目的水土保持監(jiān)測點，在何種條件下和多大范圍內應該布設一個沉沙池等問題均無明文規(guī)定。政府部門不加強引導、未統(tǒng)一工作體系和規(guī)范，水土保持行業(yè)就不能規(guī)范市場監(jiān)督，就無法拿出行之有效的令社會信服的規(guī)范讓開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作得到社會重視。

3 對水土保持監(jiān)測工作未來發(fā)展的思考

2017年9月，國務院第46號文《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》取消了各級水行政主管部門實施的開發(fā)建設項目水土保持設施驗收審批行政許可事項，轉為生產建設單位自行驗收。2017年底，水利部印發(fā)《水利部關于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保〔2017〕365號)，全面停止開發(fā)建設項目水土保持設施驗收評審。文中規(guī)定各級水行政主管部門要切實履行法定職責，加強事中事后的監(jiān)督檢查，依法查處違法違規(guī)行為，并將監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)、查處的水土保持違法違規(guī)信息納入全國水利建設市場信用信息平臺，并報送國家統(tǒng)一的信用信息平臺，記入誠信檔案，實行聯(lián)合懲戒。這對開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作提出了更高的要求，新形勢下開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作必須緊跟生態(tài)文明建設的步伐，各參建單位、政府部門需轉變思路，將綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設放在首位，相互配合，為美麗中國建設添磚加瓦。

(1)建設單位要及時學習水土保持相關法律法規(guī)，摒棄重利益輕生態(tài)的觀念，積極配合水土保持監(jiān)測單位對項目水土流失情況進行監(jiān)測和整改。項目開工前應邀請水土保持監(jiān)測單位進場勘查，認真學習水利部辦公廳關于印發(fā)《水利部流域機構生產建設項目水土保持監(jiān)督檢查辦法(試行)》的通知(辦水保〔2015〕132號)，落實“三同時”制度，形成良好的水土保持監(jiān)測工作環(huán)境。實際工作中須成立水土保持專項管理組織機構，配置專職人員負責工程的水土保持管理；定期組織水土保持宣傳、培訓，提高施工人員的水土保持和規(guī)范文明施工意識；針對施工中存在的亂倒亂棄等違背水土保持方案初衷的行為，督促相關責任方進行整改。建設單位積極配合水土保持監(jiān)測工作，為實現(xiàn)綠色發(fā)展提供必要保障。

(2)施工單位與監(jiān)測單位聯(lián)系緊密，現(xiàn)場情況由施工單位主導，因此施工單位與水土保持監(jiān)測單位的相互配合十分重要。新形勢下施工方需要轉變建設思路，把施工生產與生態(tài)環(huán)境保護相互結合，緊密配合水土保持監(jiān)測工作，做好水土流失防治，同時完成生產建設任務。施工單位要成立項目部，組建水土保持管理機構，建立健全水保管理體系，制定各項水保管理制度，配備專職管理人員；按照相關法律法規(guī)、合同文件中的水土保持要求等編制水土保持實施方案及計劃，明確水土保持工作內容；配合提供現(xiàn)場水土保持施工相關過程資料；配合監(jiān)測、監(jiān)理單位完成現(xiàn)場監(jiān)測、巡查、檢查工作，對發(fā)現(xiàn)的問題積極進行整改，并及時提交整改資料；發(fā)現(xiàn)水土流失事件時應及時向建設單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測單位報告，并采取有效可行的處理措施，做好事故調查的配合工作。

(3)水土保持監(jiān)測單位要根據(jù)水利部《生產建設項目水土保持監(jiān)測技術規(guī)程(試行)》和批復的水土保持方案報告書編寫水土保持監(jiān)測實施方案，并及時報送當?shù)厮姓鞴懿块T。在監(jiān)測理論研究上，有條件的政府部門、企業(yè)、機構的監(jiān)測部門應及時組織監(jiān)測人員對現(xiàn)場工作得出的經驗進行總結，深化水土保持監(jiān)測的理論研究，及時健全水土保持監(jiān)測技術標準；在監(jiān)測方法和監(jiān)測技術手段上，要根據(jù)不同的監(jiān)測部位、監(jiān)測時段、監(jiān)測內容選擇不同的監(jiān)測方法，靈活運用常規(guī)技術手段與新技術手段從中分析篩選最接近實際的觀測值，以期達到理想的監(jiān)測結果。對定位監(jiān)測點進行多次監(jiān)測，盡量提取連續(xù)性監(jiān)測數(shù)據(jù)，必要時與建設單位、施工單位溝通，規(guī)劃出專門的水土保持監(jiān)測試驗區(qū)，延長觀測時間，提高監(jiān)測的精確度和代表性；在監(jiān)測人員的選拔上，主要以水土保持相關專業(yè)為主，提高行業(yè)的專業(yè)性，對監(jiān)測人員進行水土保持監(jiān)測培訓后上崗并定期考核，提升水土保持監(jiān)測工作人員的水平和社會認可度，才能隨著時代潮流不斷前進。進入生態(tài)文明新時代，開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作逐漸受到各方重視，這對水土保持監(jiān)測工作的有序開展起到了很大的促進作用。

(4)水土保持方案編制單位要不斷提高水土保持方案的可操作性。很多項目的水土保持方案評審在初步設計前完成，造成水保方案中的設計內容不夠具體，缺乏可操作性。方案編制單位需要結合現(xiàn)場情況對水土保持后期監(jiān)測工作進行指導，同時滿足施工階段要求[13]。

(5)政府部門要加大對水土保持法的宣傳，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法的控制范圍和覆蓋面，逐步使水土流失防治和水土保持監(jiān)測成為監(jiān)測單位和社會各界的自覺行為，避免由于人為擾動對生態(tài)環(huán)境造成的破壞。在加強生態(tài)文明建設的新形勢下，各地政府部門也逐漸加大了對開發(fā)建設項目水土流失的監(jiān)督和處罰力度，但同時要加快開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作體系建設，及時規(guī)范水土保持監(jiān)測工作，促進水土保持監(jiān)測工作持續(xù)健康發(fā)展。

4 結 語

長期以來，我國的開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作存在著自身發(fā)展不足和法規(guī)不健全不完善等諸多問題。在建設生態(tài)文明的新形勢下，加強水土保持是推進生態(tài)文明建設的必然要求，水土保持監(jiān)測是水土保持工作的重要基礎，對開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測工作開展深入研究已經成為水土保持行業(yè)迫切需要探索解決的大問題。水土保持監(jiān)測工作需要在新時代下積極轉變發(fā)展思路，改變混亂無序的現(xiàn)狀，找準監(jiān)測工作的正確方向，更好地服務于社會。只有加強政府部門與水土保持監(jiān)測單位的密切配合，完善政策，健全制度，加強監(jiān)管與執(zhí)法，通過監(jiān)測樹立水土保持社會管理的權威，落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，才能從國家層面保障水土保持監(jiān)測工作的正常進行。另外，更需要開發(fā)建設項目各參建單位的積極響應和配合，同時監(jiān)測單位也要不斷提高專業(yè)技術能力，與建設單位、施工單位、方案編制單位進行有效溝通，才能保證水土保持監(jiān)測工作的順利開展。