城區(qū)內(nèi)河水環(huán)境治理PPP模式應用探討

王建設(shè) 董淑珍王雯雯宋 偉 王 帥

面對日益增長的公共服務需求，政府部門由于資金緊張，以及缺乏長期而有效的經(jīng)營管理，開始越來越多轉(zhuǎn)向市場，求助于私營機構(gòu)提供服務，使得PPP模式在全世界應用成為一種趨勢。

PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在我國，PPP得到了業(yè)界、政府和學術(shù)界的極大關(guān)注，PPP模式的廣泛實踐極大地促進了PPP項目管理經(jīng)驗的研究工作。由于獨特的經(jīng)濟、法律、文化和政治背景，我國PPP模式具有獨特的應用模式。我國PPP項目眾多，其實踐經(jīng)驗對于推動PPP項目的順利實施非常寶貴。本文以臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程河道治理項目為例，針對該項目運行中涉及的理論、應用實踐及問題進行分析，以期對國內(nèi)其他河道水環(huán)境治理項目有所借鑒，為政府制定相關(guān)政策提供參考。

一、臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程河道治理項目背景及意義

臨沂市位于山東省東南部，地近黃海，南鄰蘇北，是山東唯一的“兩型社會”建設(shè)試點市，具有創(chuàng)建國家生態(tài)文明現(xiàn)行示范區(qū)的堅實基礎(chǔ)。沂河是臨沂境內(nèi)的最大河流，沂河流域占臨沂市轄區(qū)面積60%以上，滋養(yǎng)了臨沂860萬人口，支撐臨沂5/6經(jīng)濟總量的發(fā)展，但隨著近來經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的加速推進，河道生態(tài)退化，水源地不能穩(wěn)定達標，城鄉(xiāng)飲水安全問題突出，畜禽養(yǎng)殖廢水排量大等生態(tài)環(huán)境問題不斷顯現(xiàn)，沂河流域未來面臨著巨大的環(huán)境壓力。

為進一步推動沂河流域生態(tài)環(huán)境保護工作，積極響應中央“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路及《水污染防治行動計劃》要求，推進流域資源環(huán)境生態(tài)綜合治理與協(xié)同保護，臨沂市編制完成了《臨沂市水域環(huán)境綜合整治方案》。方案提出了一系列環(huán)境流域治理項目。其中，臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程將涑河、祊河、陷泥河、青龍河、李公河、柳青河的河道整治項目列入“十三五”重點工程。

工程建設(shè)包括河道整治、截污治理、生態(tài)修復、沿岸景觀、涵閘改造、信息化工程等內(nèi)容，綜合采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，圍繞以“活水”“沖泥”“美景”等主要工程目標，通過工程治理與管理措施并舉，全面提升中心城區(qū)河道水質(zhì)感官指標，展示臨沂“商興水勝、薈萃人文”的城市形象，提升城市環(huán)境的質(zhì)量和品位。

二、采用PPP模式的實踐

1.成立組織機構(gòu)，全面負責PPP模式項目的運作

臨沂市人民政府授權(quán)臨沂市環(huán)保局為PPP項目的實施機構(gòu)，全權(quán)負責項目的實施，成立由財政、規(guī)劃、國土、園林、水利、建設(shè)、發(fā)改委等部門組成的工程建設(shè)指揮部，協(xié)調(diào)各部門的相關(guān)工作。根據(jù)該項目特點，采用BOT（建設(shè)—運營—移交）的項目運作模式，項目合作期16年，其中項目建設(shè)期1年，運營期15年。

2.采用競爭性磋商選擇合適的社會資本方，并成立項目管理公司負責工程的建設(shè)與運營管護

競爭性磋商是財政部門為了適應服務采購、復雜貨物采購、科技轉(zhuǎn)化項目采購和工程采購而制定的采購方式，具有采購周期短、適用項目廣、采購過程靈活、評審中綜合比較供應商各項因素的特點，可以達到物有所值的采購目標。該項目為政府購買服務的準公益性項目，涉及河道治理、生態(tài)修復等，具有較強的正外部性，對投資人的資金實力、技術(shù)實力、運營能力、建設(shè)實施能力都有較高的要求。因此，采取競爭性磋商選擇專業(yè)化公司作為社會資本是比較合理的。通過競爭性磋商選擇了在國內(nèi)水環(huán)境治理方面比較優(yōu)勢的專業(yè)化公司作為社會資本方。

社會資本方與采購人（臨沂市環(huán)保局）簽訂PPP項目合同，根據(jù)PPP項目合同，與政府指定出資人共同組建項目公司。項目公司成立后與采購人簽訂協(xié)議，承擔社會資本方的權(quán)利和義務，并在合作期限內(nèi)負責融資、投資、建設(shè)、運營和移交等全部工作內(nèi)容。其中，社會資本方持股90%，政府出資人持股10%。

3.設(shè)計合理的回報機制與運營維護績效考核指標，按效付費

合理的回報機制與運營維護績效考核指標是PPP項目成功的先決條件。政府向項目公司購買可用性服務和維持項目可用性所需的運營維護服務，并以此約定按期支付可用性服務費和運營績效費?？捎眯苑召M包括建設(shè)投資、稅費、合理利潤，運營績效服務費根據(jù)績效考核辦法浮動。

政府自項目運營第一年開始，即向項目公司支付可用性服務費，每年支付一次，共計15年。運營維護績效費根據(jù)政府對項目公司運營維護的績效監(jiān)測系數(shù)，自竣工驗收通過之日，每季支付一次。運營維護績效考核分數(shù)滿分100分，90分以上全額支付，60～89分按比例支付，低于60分不再支付，并在60分的基礎(chǔ)上每低1分，按當年額度可用性服務費提取運營保函資金。

三、水環(huán)境治理PPP項目普遍存在的問題及建議

1.法律和政策層面

無論是BOT、BT或BOOT模式，都必須建立健全法律體系以規(guī)范整個過程，并規(guī)定項目參與方的權(quán)利和義務。換言之，完善的結(jié)構(gòu)化法律制度對于促進工程項目PPP模式的發(fā)展是至關(guān)重要的。目前我國發(fā)布了多項PPP模式相關(guān)規(guī)定，但仍需在國家層面上形成系統(tǒng)的法律和政策結(jié)構(gòu)，以規(guī)范PPP項目的管理。

2.項目管理公司團隊協(xié)作能力方面

臨沂市城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程是一項系統(tǒng)工程，涉及城區(qū)6條河流，工程施工難度大，情況復雜，需要從全方位、多角度進行考慮，不僅要加強整治的力度，使河道功能得到快速恢復，還要加強河道水面日常保潔和管理養(yǎng)護工作，確保工程實施后達到治標又治本的效果，這對項目公司管理、技術(shù)能力都是一個很大的考驗。

項目公司成立之初，就制定了嚴格的管理規(guī)章制度。團隊成員素質(zhì)高、業(yè)務強、經(jīng)驗足、專業(yè)搭配合理對PPP項目的順利推進起到了至關(guān)重要的作用，在初設(shè)階段多次組織知名專家、學者以及法律界人士進行項目研討，工程實施中積極參與工程建設(shè)管理與政府相關(guān)部門協(xié)商溝通，雖然有不同見解，但在不斷地論證中逐漸達成一致，因此配合默契是關(guān)鍵。

3.運營維護績效考核方面

城區(qū)內(nèi)河水環(huán)境治理是一項綜合工程，既有功能要求，又有景觀要求，同時具有社會效應、經(jīng)濟效應、生態(tài)效應。如果單純以水質(zhì)和水量等指標進行考核，很難體現(xiàn)工程建設(shè)的綜合效應。

綜合運用成本—效益法、BSC法、DEA法、傳統(tǒng)模式與LID比較法、生命周期評價法，構(gòu)建全面合理的評價體系，可實現(xiàn)PPP模式項目綜合效益的最大化。合理的PPP項目全生命周期的績效評價體系，對于政府而言，是判定財政資金的使用能否達到經(jīng)濟預期，運營過程是否符合法律法規(guī)，項目產(chǎn)品是否滿足公眾需求，環(huán)境污染程度是否達標等?？冃гu價體系作為PPP項目監(jiān)管的重要渠道，對項目的順利完成和滿足社會效益需求具有重要影響，有必要對其進行更為廣泛、更為深入的研究