礦產資源納入自然生態空間一體確權登記的探索與實踐

常戈群，王 偉

(北京新興華安智慧科技有限公司，北京 100070)

《生態文明體制改革總體方案》在健全自然資源資產產權制度中要求：“建立統一的確權登記系統”，“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記”；《自然資源統一確權登記辦法(試行)》(以下簡稱《試行辦法》)第三條，“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記”；《探明儲量的礦產資源納入自然資源統一確權登記試點方案》(以下簡稱《試點方案》)在指導思想中要求，“在自然資源統一確權登記的系統中推進礦產資源確權登記規范化”。同一自然生態空間往往并存水林草地礦自然資源，如何處理同一自然生態空間中水林草地與礦產資源的確權登記關系問題，上述文件雖然提出了“統一確權登記”的要求，但并沒有給出具體的途徑和方法。

筆者基于參加青海省、江蘇省徐州市以及浙江省長興縣自然資源統一確權登記試點工作實踐，結合研究福建省、貴州省開展礦產資源確權登記試點的階段成果，提出同一自然生態空間的礦產資源，應基于“統一確權登記”的制度建設要求，與水林草地一體登記。本文在分析礦產資源確權登記特殊性的基礎上，對如何按統一的體系實現自然生態空間內水林草地礦的一體登記進行了實踐探索。

“礦產與水林草地一體登記”是指縣級以上不動產登記機構，以土地為基礎，將同一自然生態空間內的水林草連同礦產，參照《試行辦法》(試點階段)規定的程序進行審核登簿，形成一簿記載同一登記單元內水林草地礦等自然資源的類型、類別、數量、質量、生態、分布、權屬、管制要求等屬性的簿冊。基于山水林田湖草是一個生命共同體的理念、支持礦產資源外部性內在化，以及革除分類登記管制現實弊端的需要，應將礦產與水林草地一體登記。

1 礦產與水林草地一體登記的必要性

1.1 維系山水林田湖草生命共同體的需要

黨的十八大以來，習近平總書記多次以生態文明建設的宏闊視野提出“山水林田湖是一個生命共同體”的論斷，強調“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”；中央全面深化改革領導小組第三十七次會議提出“將草納入山水林田湖同一個生命共同體”。礦產與山水林田湖草都以土地為載體，作為一類特殊的自然資源，其勘查開發工作，往往要占用土地、損壞植被、引發地面塌陷，其廢棄物也要壓覆地表、污染土壤和水體[1]，即礦產開發利用活動一般不利于山水林田湖草生命共同體的維護。將礦產納入自然生態空間，與水林草地一體登記，既是維系山水林田湖草生命共同體的客觀需要，也有利于統籌礦產資產產權制度建設與這一生命共同體的保護。

1.2 礦產資源外部性內在化的體現

根據諾貝爾經濟學獎獲得者科斯的理論，自然資源具有外部性[2]，即自然資源的開發利用，會給現有或未來的社會公眾強征不可補償的成本或給予無需補償的利益。從環境經濟學角度看，有效解決自然資源外部性的一個重要思想就是將這種外部性內在化，即將外部性所產生的外部成本和收益，通過各種不同方式，最終由外部性制造者自己承擔或得到補償。開發利用礦產資源往往通過破壞山水林田湖草對社會公眾強征了不可補償的生態成本，傳遞出負向外部性。通過將礦產資源納入自然生態空間與水林草地一體登記，可以按照負向外部性內在化的一般途徑(政府力量、市場力量、政府力量與市場力量相結合、第三種力量)[3]，為糾正導致我國環境污染和自然資源狀況惡化加劇的礦產資源外部性問題提供支持。

1.3 革除分類登記管制弊端的需要

當前，礦產資源儲量管理機關以審批、認定或套改、備案的形式登記礦產資源，自然資源部門以制定規劃、審查年報、統計礦產、礦山執法檢查等形式對礦產開發利用進行管理管制。礦產、土地、水流、森林、草原的確權登記與管理由不同的部門承擔，雖然在登記和管理過程中也頻繁進行跨部門的協調聯動，但在這種多頭分類登記管理的體制下，沒有一個部門對特定區域的自然資源問題負責，而行政資源卻重疊、浪費、低效[4]。如祁連山自然保護區生態環境問題的發生，固然有地方GDP情結和政府部門的因素，但其深層原因與多頭管理體制不無關系。剛剛成立的自然資源部，就是要破除自然資源多頭管理的現行體制，使得能由一個部門對特定區域的全部自然資源問題負責，明確生態環境問題的監管責任主體。將礦產資源納入自然生態空間與水林草地一體登記也是適應自然資源管理體制改革、革除分類登記管制弊端的需要。

2 礦產資源確權登記的特殊性

由于水林草地礦的自然屬性、開發利用特征，以及空間分布的差異性，面向一體登記的自然資源統一確權登記的業務體系設計和運行，必須基于自然資源資產產權體系的構建和以生命共同體為理念的生態環境保護的需要，覆蓋各類自然資源的特殊性。

依據《中國人民共和國憲法》《中國人民共和國物權法》《中國人民共和國礦產資源法》，礦產資源屬國家所有，而土地、森林、草原存在國家所有和集體所有兩種情況。此外，面向確權登記，筆者認為礦產資源還具有如下特殊性。

2.1 分類多維復雜

自然資源確權登記，應該面向資產產權管理的需要，對自然生態空間中的自然資源進行合理的多級分類。水林草地與人們息息相關，大眾化認識程度高，可基于專業和大眾角度進行分類；把賦存在地下(有的部分露出地表)具有開發利用價值的礦物都歸為礦產資源，礦產資源概念外延廣而開放，其受認識的大眾化程度低，專業性比較強，礦產資源分類趨于復雜。面向確權登記需要，《試點方案》以及福建省和貴州省的試點實踐從多角度分類礦產。從礦物的化學成分角度，礦產資源包括了《礦產資源法實施細則》規定的《礦產資源分類細目》中的礦種以及雖未列入但已開發利用的礦產，同一礦產分類，還可能基于統計對象的不同又分為不同小類，如鹽礦可按“固體NaCl”“液體NaCl”“礦石”進行統計；從礦產組合角度，礦產資源可分為“單一礦產”“主要礦產”“共生礦產”“伴生礦產”；綜合經濟意義、可研程度、控制程度，可將礦產資源儲量類型分為16種(編碼從111至334)；從儲量現狀角度，礦產資源可分為“未動用的”“勘查階段的”“開采階段的”“殘留的”“壓覆的”。

2.2 多重數量指標，計量單位難統一

從開發利用角度看，除了占地面積這一共同指標外，較為公認的水林草數量指標分別是“水容量”“林木蓄積量”“可食牧草量”，以立方米為基本單位，數量指標和計量單位相對單一；對于礦產資源，數量指標較多，且沒有主導指標可言。比如，大多數礦產就存在以金屬量(或礦物量、化合物量)衡量的“基礎儲量”和“資源量”，以及以礦石量(礦砂)衡量的“基礎儲量”和“資源量”，并且數量是以質量或容量計量，并且不同礦種中的計量單位跨多個數量級(如克、千克、噸等)，難以統一。

2.3 質量指標因礦而異，難綜合

各種形態的水林草地，同質性強，依據人們的價值取向，易于用其單一特征或綜合多個特征的指標衡量品質。“水質等級”、“單位面積上的活立木量”、“草地資源等級”可分別作為水資源、森林資源、草地資源的品質指標。而對礦產資源，人們的價值取向差異大。對能源礦產，人們希望其熱值高、易開采，“單位能量”、“甲烷含量”、“出水溫度”、“井深”都可能成為品質指標；對金屬礦產，人們希望金屬量或礦物量含量高，其質量占比或濃度等可作為品質指標；對不同建筑礦產，價值取向更是差異大，出現礦物質量占比或濃度、可利用部分面積占比、“纖維長度”等品質指標。就全部種類的礦產資源而言，由于可比性的相對欠缺，難以綜合上述品質指標而形成統一的質量指標。

2.4 地下地表分布，伴生共生

水林草分布在地表，礦產可以賦存在地下也可以在地表；地表植被可以是單一的林或草，也可以林草共生。同一礦體，既可能含單一礦種，也可能幾種礦種共生或伴生。對于林草共生的，一般按占地面積比例確定主導資源而進行登記；對于共生伴生礦體，基于所有礦產的稀缺性、不可再生性以及綜合開發利用的需要，應該將所有形態的、符合儲量登記類型要求的礦種納入登記范圍，載明數量、質量、儲量類型、組合情況等屬性。

2.5 不可再生，生態影響負面

水林草等地表自然資源，在被開發利用之后是可以恢復再生的；除個別礦種外，礦產資源被開采后，是不能再生的。對于已經被發現而未動用的礦產對象，只能因勘查工作程度的深入，而發生數量上的增減和品質指標上的變化，其本身是不變的。礦產資源對象只能因開發利用活動或自然因素而發生數量上的單向減少。

對水林草地的開發利用，取決于利用方式和強度，對生態環境的影響可以是正面的，也可以是負面的。如對區域進行生態補水，可以促進生態恢復；過度利用，如草地被過度放牧，將降低水源涵養、防風固沙、水土保持、生物多樣性保護等生態功能，導致清潔的水、清新的空氣、宜人的氣候等優質生態產品產量的下降。礦產開發利用往往伴隨著破壞植被、地面塌陷、排放污染物、排放溫室氣體，對生態環境的影響是負面的，并且這種負面影響往往是通過破壞水林草地等自然資源而表現出來。礦產資源的不可再生、環境影響負面的特點，一定程度上決定了其管制要求與水林草地的不同，如對礦產開發一般要求“點狀開發、面狀保護”，而對水林草地要按主體功能定位進行管制。

3 納入自然生態空間的礦產資源確權登記試點實踐

筆者在多地自然資源統一確權登記試點實踐中，從登記單元劃分、登記簿結構設計、登記項目安排、用益物權關聯和登記簿附圖要素選取、登記程序與觸發機制設計、空間管制要求登簿等方面，探索將礦產資源納入自然生態空間與水林草地一體登記的途徑和辦法。

3.1 登記單元劃分

《試行辦法》第八條要求，“按照不同自然資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態功能、集中連片等原則劃分自然資源登記單元”，“國家公園、自然保護區、水流等可以單獨作為登記單元”。筆者認為這體現了山水林田湖草是一個生命共同體的理念。本著礦產開發利用對山水林田湖草生命共同體的影響，應盡可能將礦產資源的空間范圍納入登記單元劃定的考量范圍。筆者在試點中的具體做法是，以公益性為主的自然生態空間，連同其地下可能存在的礦產資源，劃定為一個登記單元；對于其他的礦產資源，可以依礦區范圍單獨劃定為一個登記單元。

3.2 登記簿結構設計

《試行辦法》所附登記簿樣式，本質上適應于記載登記單元內自然資源基于類型、類別、質量的統計信息；《試點方案》所附登記簿樣式，僅是將前述統計方式針對礦產資源的特殊性做了改良，在統計分類上增加了礦產組合，在統計數量上，分為“基礎儲量”和“資源量”兩個指標，并且這方式不適用水林草地的統計，似乎是為礦產資源確權登記單設了登記簿。從確權角度看，這兩種登記簿樣式都沒有明確記載確權的具體客體(筆者認為登記單元不是直接的登記客體)[5]。為此，筆者與試點單位研究后，從結構上對以上登記簿樣式進行了再設計。一是增設用于記載登記單元內各具體資源對象的二級要素(登記單元作為一級要素)，包括水資源、森林資源、草地資源、土地(荒地和灘涂)資源、礦產資源五個二級要素；二是在登記單元級，將兩個登記簿樣式進行合并融合，使登記簿能同簿記載單元內水林草地礦自然資源的分類統計信息。

3.3 登記項目安排

試點設計的登記簿樣式對礦產資源的登記內容進行了統籌安排。在登記單元級項目安排上，盡可能保持水林湖草地礦的一致；在二級要素級，體現礦產資源的差異性。針對礦產資源分類多維、數量質量指標多的特點，在登記單元級，選擇礦種作為資源“類別”，并增加“礦產組合”子類別，其他分類信息作為“礦產資源”二級要素的屬性；數量指標采用“基礎儲量”和“資源量”，質量指標采用特點礦種的第一個品種指標，并在二級要素中載明該指標名稱。對于登記單元級沒有安排的其他數量、質量指標，都在“礦產資源”二級要素中安排項目記載名稱、單位和內容。

3.4 用益物權關聯和登記簿附圖要素選取

按照《試點方案》，在自然資源登記簿上要記載關聯采礦權、探礦權信息。綜合《試行辦法》《試點方案》所附登記簿樣式，通過在登記簿上安排“不動產權利和礦業權信息表”，對登記單元涉及的不動產權利和礦業權進行一體登簿。

在《試行辦法》所附登記簿樣式中附圖部分，增加礦產資源儲量估算范圍圖層，實現水林草地礦一體上圖。

3.5 登記程序與觸發機制

在自然資源對象識別和圈定范圍方式上，礦產資源與水林草地存在較大差別。一定意義上，礦產資源的專業性更強，技術手段更復雜。水林草地的變化，自然因素和人為因素并重；而礦產資源的變化更多的是人為因素所致(如開采、壓覆)。筆者參加的試點實踐，對存量礦產和通過新評審備案的新增礦產，運行首次登記程序進行登記；對因關閉、壓覆、清退、礦山合并、評審備案而產生的礦產變化，運行變更登記程序進行登記。對儲量發生變化的，無論是首次登記還是變更登記，都要明確記載儲量估算日期。

3.6 限制情況登簿

用途管制、生態保護紅線、公共管制及特殊保護要求等限制情況是自然資源登記簿記載的重要事項，是確權登記對生態文明制度支撐的落腳點之一。試點實踐中，對于內含有礦產資源的登記單元，除了土地利用總體規劃、生態保護紅線劃定成果的內容外，還將礦產資源規劃的相關內容納入限制事項進行登簿。

4 結 語

相較于水林草地，礦產資源較為特殊。從維系山水林田湖草生命共同體，支持礦產資源負向外部性內在化的實現來看，將礦產資源納入自然生態空間，按照統一的確權登記業務體系，與水林草地一體登記，不僅必要，而且存在可行性。

[1] 李秋元,鄭敏,王永生.我國礦產資源開發對環境的影響[J].中國礦業,2002,11(2):47-51.

[2] 周卉.自然資源資產離任審計[J].江蘇商論,2017(10):87-91.

[3] 劉友芝.論負的外部性內在化的一般途徑[J].經濟評論,2001(3):7-10.

[4] 梁軍.健全完善國土空間開發利用體制機制問題研究[J].理論導刊,2016(4):17-19.

[5] 吳春岐,常戈群.自然資源統一確權登記難點與對策[J].中國不動產,2018(1):21-22.