公共圖書館成為政府信息公開評議機構可行性分析*

董 妍

（天津大學 天津 300072）

引言

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中關于公共圖書館、檔案館在政府信息公開制度中地位和作用的規定使得公共圖書館在整個政府信息公開制度中占據了特殊地位。在《條例》實施后，公共圖書館和檔案館的工作人員亦對該問題作了闡述，研究集中在公共圖書館應當如何建立政府信息公開平臺、整合資源等功能的發揮方面[1]；也有學者介紹了美國圖書館政府信息公開運作的模式，為我國提供了有益借鑒[2]；還有學者認為，公共圖書館在政府信息公開制度中不應當僅僅被動地等待，還應當積極介入當地政府信息公開目錄、指南、索引、摘要的編制工作[3]。這些研究為發揮公共圖書館在政府信息公開中的作用，促進政府信息公開制度的發展提供了重要的理論支撐。然而，筆者認為，現實中，公共圖書館對于政府信息公開工作的熱情度并不高[4]，要想切實推進政府信息公開制度建設，一方面，公共圖書館應當加強與政府信息公開主體的銜接，開發好信息公開的平臺；另一方面，圖書館也應當采取措施，主動承擔政府信息公開制度中的部分職責，特別是應當積極參與到政府信息公開公眾評議中，由被動接收、整理、整合政府信息發展為主動參與、評議、監督行政機關的政府信息公開工作。公共圖書館成為政府信息公開評議機構也有一定的可行性，文章試圖從以下幾個方面進行闡述：

1 制度基礎

制度基礎是公共圖書館作為政府信息公開評議機構正當性的基礎，《條例》中對于公共圖書館特殊地位的規定以及公眾評議制度的規定，都構成了圖書館成為政府信息公開評議機構設想的制度基礎。制度基礎中包含規則依據和制度保障兩方面內容。

1.1 規則依據：政府信息公開中的特殊地位

1.1.1 公共圖書館與政府信息公開

《條例》第16條規定了行政機關主動向圖書館提供政府信息的義務，條文中“應當”的表述表明這是行政機關的一項義務，是必須履行的法定職責，而非選擇性的工作。剖析這一條文可以解讀出如下含義：

（1）場所設立義務主體：各級人民政府

《條例》第16條中存在兩個義務主體，一個是各級人民政府，另一個是行政機關。搭建公共圖書館、檔案館信息公開場所的義務主體是人民政府。之所以將該職責歸屬于人民政府是源于《條例》第3條確立的各級人民政府對政府信息公開工作的組織和領導地位。因此建立與之相關的查閱場所等配套設施理應由人民政府承擔。這與政府信息公開制度的政體安排相契合。該規定要求各級人民政府應當負責在本轄區內圖書館、檔案館設立政府信息公開場所，搭建最基本的制度依托場所，為政府信息公開的實施提供制度依托。依據第16條規定，各級人民政府負有在公共圖書館內設立政府信息公開查閱場所的義務，這為圖書館成為政府信息公開配套設施提供了法規依據。

（2）信息提供義務主體：各級行政機關

依據《條例》第16條規定，各級行政機關應當向公共圖書館和檔案館主動提供政府信息，這些信息主要是本機關主動公開的信息。在政府信息公開制度中，政府信息的來源是各行政機關，《條例》要求行政機關主動向公共圖書館和檔案館提供信息，是確保公共圖書館在政府信息公開制度中發揮應有作用的基本保障。沒有各行政機關提供政府信息，公共圖書館要發揮其在政府信息公開中的作用，好似無本之源，不可能完成。

1.1.2 公眾評議制度

政府信息公開是溝通行政機關和公眾的一種制度，公眾是該項制度的直接對象和受益者，對政府信息公開制度的實施質量，最有發言權。因此在建立了政府信息公開制度的各國都毫無例外設置了政府信息公開公眾評議制度。我國《條例》第29條也設置了該制度，從該條文來看，負責政府信息公開評議制度的組織機構仍然是各級人民政府，但是具體承擔社會評議工作的主體是多樣的，可以是行政機關，也可以是其他組織和個人。就目前我國的公眾評議制度實踐而言，評議工作多數是一些科研機構來完成，如中國社會科學院每年發布的《中國政府透明指數報告》等[5]。

由于評議制度、評議對象是行政機關的政府信息公開行為，因此掌握行政機關政府信息公開的基本情況是進行評議的基礎。而大多數研究機構很難了解到行政機關實施政府信息公開制度的整體情況，如上述中國社科院發布的《中國政府透明指數報告》就是在“線上調研+線下申請”的模式下以個案為基礎完成的。這也是大多數評議機構采取的方法。這種評議方法的優點在于真實，評議機構在申請政府信息公開過程中不但會收到行政機關的回復，而且由于和行政機關有直接的接觸，還會對各行政機關對待政府信息工作的態度有更為直觀的感受，而這種感受僅僅依靠冷冰的數據是不能體現的。當然，這種評議方式也存在一個問題，那就是從個別推斷一般，以個案作為判斷某個行政機關信息公開整體實施情況的依據是否客觀、全面。行政機關面對科研機構基于科研提出的信息公開申請和普通公民基于生產、生活需要提出的申請態度是否有所不同，也可能成為影響評價真實性的因素。

為解決上述問題，文章認為，公共圖書館成為政府信息公開評議機構是十分合適的?！稐l例》中規定的政府信息公開中圖書館的地位以及公眾社會評議制度本來是兩個沒有聯系的條款，但是圖書館的特殊地位將二者聯系起來。圖書館可以利用其自身優勢，克服學術機構進行評議的問題，成為更合適的評議機構，前述規定為這一設想提供了法規依據，而現實中也存在制度基礎。

1.2 制度保障：建設投入

圖書館作為政府信息公開評議機構的制度保障是從《條例》到地方性法規、地方政府規章關于借助圖書館開展政府信息公開并在圖書館建立信息公開查閱場所的規定。

1.2.1 《條例》第16條是基本制度規范

《條例》第16條規定了在圖書館設立政府信息公開查閱場所的規定，該規定是保障圖書館在政府信息公開制度中具有特殊地位的基本規范，也是構建圖書館作為第三方評議機構最基本的制度保障，更是圖書館發揮評議功能的物質和設施保障。

1.2.2 國務院辦公廳的一系列文件是操作指南

在政府信息公開制度開始正式實施之前，國務院辦公廳下發了國辦發[2007]54號文件，文件中在落實政府信息公開配套的規定中提到，各級政府要落實《條例》的規定，在公共圖書館建立起政府信息公開查閱場所，同時，文件要求建立相應的設施，目的在于能夠使公眾更便利地獲取主動公開的政府信息。同時該文件也對充分利用公共圖書館的網絡條件，最大限度發揮政府網站的輻射作用進行了規定。這使得圖書館得以在政府信息公開制度中切實發揮作用。

1.2.3 各地政府信息公開規范是直接實施舉措

在《條例》實施之后，各地為了實施政府信息公開制度也制定了相應的規范，這些規范是真正構建圖書館在信息公開制度中特殊地位最直接的實施舉措。這些舉措十分具體且具有可操作性。例如《天津市政府信息公開查閱服務中心管理規定》要求在公共圖書館建立政府信息公開查閱場所，同時《關于設立政府信息公開查閱服務中心的通知》在此基礎上做出了更為細致的要求：每個查閱場所的面積不小于50平米，電腦不少于3臺，保證用于信息公開查閱的計算機正常接入網絡，同時要求每個中心有1名專職人員，在需要的情況下可以配備兼職人員。除法定長假以外，每周保證7個工作日。更重要的是規定了財政一次性給予5—10萬的投入，并將后期運營費用納入財政預算。

上述規定保證了圖書館在政府公開制度中的特殊性以及物質、人力投入保障，為圖書館作為政府信息公開評議機構提供了基礎。

2 現實基礎

圖書館成為政府信息公開評議機構不但有規則和制度的支撐，而且還具備諸多的現實基礎。

2.1 資源基礎

依據《條例》的規定，行政機關向圖書館提供本機關主動公開的信息，這構成了圖書館評價行政機關政府信息公開行為的基礎性材料。通過這一制度，圖書館可以對如下內容作出評估。

2.1.1 行政機關是否履行提供信息的職責

雖然《條例》第16條明確了行政機關應當向圖書館提供主動公開的信息，但是行政機關是否按照規定履行了職責，由圖書館進行評估是最合適的。圖書館可以將行政機關移交給自己的信息和行政機關在其他渠道上主動公開的信息作對比，由此可以對各行政機關提供給圖書館的政府信息情況進行評估，考察行政機關是否把全部主動公開的信息提供給了圖書館，同時對各行政機關的執行情況也可以做出比對。

此項評估并非多此一舉，依據國外現有的報告來看，行政機關違反政府信息公開規則的情況是一種常態[6]。在我國，目前尚未見到對行政機關向圖書館提供信息情況的報告，因此在此項規則上行政機關是否遵守了《條例》的規定尚無實證統計數據。

2.1.2 行政機關公開、提供信息是否及時

依據《條例》的規定，政府信息公開有兩種形式：主動公開和依申請公開，對于主動公開的信息，行政機關應當在信息形成20個工作日內完成公開工作，除非另有規定。但是對于行政機關需要在什么時候將這些主動公開的文件送到圖書館則沒有具體規定，《條例》第16條僅僅規定了“及時”而對具體的時間沒有規定。這也是圖書館可以評估的一個內容，圖書館可以記錄各信息送達本館的時間，然后和信息形成的時間以及在其他渠道公開的時間作對比，一則可以反映出各行政機關是否在信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開，二則可以反映出行政機關將信息提供給圖書館是否及時。

2.1.3 行政機關公開的政府信息質量

對于行政機關公開的政府信息，不光有形式要求而且有質量要求?！稐l例》第4、9、10、11條對不同級別行政機關應當重點公開的信息內容作出了規定。這一規定其實是對行政機關公開信息的質量要求。行政機關公開的政府信息應當是與百姓生產、生活密切相關的，屬于本機關職責范圍內的信息，筆者曾經在登陸一些行政機關網站時發現，有些行政機關政府信息公開欄下的內容與新聞報道無異，公開此類信息雖然在形式上符合了政府信息公開制度的要求，但是在信息質量上顯然沒有達到《條例》的要求，甚至這些信息并不符合《條例》中對“政府信息”的定義，因為此類信息并非行政機關制作或者在履行職責過程中搜集的信息。圖書館作為第三方評議機構可以對行政機關主動公開的信息進行翻閱檢索，對照《條例》的要求，對行政機關公開信息的質量做出評估。此類評估的出現有助于提高政府信息公開的質量。

2.1.4 行政機關發布政府信息公開報告的情況

《條例》第31條規定，行政機關應當在每年3月的最后一天之前，發布本機關上一年度的政府信息公開報告。報告制度是政府信息公開制度中非常重要的一項內容[7]。行政機關對報告制度的實施情況，目前已經有學者在實證調研的基礎上作出了評估。這些評估都是從學術研究的視角，在預先有假設的基礎上作出的研究。由于各種各樣的原因，目前對于政府信息公開報告進行全面評估的研究尚不多見。按照《條例》的規定，報告應當屬于行政機關主動公開的范圍，行政機關應當主動、及時提供給圖書館本機關的年度報告，圖書館可以利用這一資源優勢，對行政機關發布年度報告的情況作出評估，如是否按期發布、內容是否全面等。

2.2 技術保障

圖書館除了有大量的藏書之外還有許多電子數據庫，這些數據庫涵蓋了各種資源，政府信息也涵蓋其中。此外，由于工作需要，圖書館還有涉及信息管理的計算機設備和軟件、信息統計的軟件及設備。加之前文述及的當地人民政府已經為圖書館配備了必要的計算機和網絡。這些都為圖書館進行信息公開評議提供了技術保障，圖書館工作人員可以利用這些技術設施查找政府信息、了解政府信息公開的基本情況并對其進行有效的、專業的評估。

2.3 專業支持

這是圖書館作為信息公開評議機構的最大優勢。圖書館的從業人員都是具有專業知識和專業技能的工作者，這些圖書館工作者在信息檢索、信息管理、信息整合方面有著不可比擬的專業性。其他科研機構的研究者雖然有的也有此類專業背景，但是由于不是長期從事此類工作，無論從專業性還是從熟練程度上與圖書館的工作人員都不可同日而語。

因此，由圖書館作為信息公開評議機構具備足夠的技術保障，通過高度專業性的技術可以使評估的技術數據更為全面，統計更為準確，標準設定更為科學，數據的解讀也更為可靠。同時，這種評估可以讓負責政府信息的圖書館工作人員更好地發揮自己的專業技能，而不僅僅是扮演一名信息公開接待員的角色。

3 實踐案例：Knight Open Government Report

傳統的圖書館在政府信息公開領域中往往處于配合政府信息公開制度的地位[8]，文章認為其可以成為政府信息公開第三方評議機構的設想并非是空想杜撰，在國外已經有類似的機構作為第三方評議機構并且發布了一系列的評估報告。

美國機密國家安全資料庫（The National Security Archive）是獨立的研究機構，其資助者是非政府組織。其宗旨是“揭開政府秘密的面紗，引導新聞界尋找真相并讓所有人得知真相?！?其宗旨是“揭開政府秘密的面紗，引導新聞界尋找真相并讓所有人得知真相”[9]。通過“強制性解密審查”程序從行政機關處獲得解密文件、總統文件集、國會記錄等。機密資料庫借用上述辦法，獲得了眾多的政府信息，在此基礎上，解密資料庫開始對行政機關政府信息公開制度的實施情況加以評估并發布報告。

作為政府公開出版物的搜集者和查閱者，解密資料庫親歷信息公開過程，對各行政機關政府信息公開的工作情況有著客觀的體驗，特別是由于親歷整個公開過程，對于行政機關程序的遵守情況有著更為直接的體驗。這些情況體現在了系列報告中。在報告中，解密資料庫對于行政機關執行信息公開制度進行了系統的解析和評價，認為積壓與遲延回復、濫用例外規則、網站建設不力是目前美國政府信息公開制度運行中存在的主要問題。值得一提的是，解密資料庫由于掌握了諸多一手材料，因此在分析問題的時候引用了大量真實、可靠的數據和案例，使報告的說服力和權威性大大增強，這也是此類機構作為評議機構的優勢所在。例如報告中提及了行政機關濫用例外規則的時候，給出了大量的數據，包括：雖然有35%的聯邦行政機關規定了對于“敏感但未列入密級”信息的決定權屬于高級官員，但是究竟何級別的官員才是高級官員卻沒有明確規定，因此這種規定在實踐中并不具有可操作性。而在撤銷“敏感但未歸入密級”的信息權限問題上，43%的行政機關對于撤銷的主體以及程序并沒有作出規定[10]。在論證行政機關政府信息公開網站建設不力時，報告顯示，67%的行政機關并沒有在網站上提供政府信息公開的目錄和指南，而且提供目錄和指南的行政機關所提供的信息幫助也不大。此外，74%的行政機關網站都沒有設置通過網站提交政府信息公開申請的選項。

在指出問題之后，解密庫從程序、資源、技術和制度四個層面對于如何改進政府信息公開制度提出了非常具有可操作性的建議，這些建議和學術界建議的區別在于其是建立在客觀評價基礎數據之上，建議也因此更有現實基礎和可操作性。

奈特開放政府報告是公共圖書館、檔案館及類似機構作為第三方評議機構的成功案例，雖然中美兩國制度不同，但是在公共圖書館作為第三方評議機構的問題上，具有一定的可借鑒性。

4 結語

政府信息公開制度自實施以來，圖書館在信息公開工作中的地位和作用一直停留在政府信息公開的輔助機構，并沒有充分利用圖書館的資源優勢和專業技術發揮主動性，有效推進政府信息公開工作。美國奈特基金支持的國家解密資料庫作為政府信息公開評議機構的做法值得我國圖書館借鑒。

（來稿時間：2017年5月）

參考文獻：

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3.李國新,于良芝,徐珊. 公共圖書館與政府信息公開[J].中國圖書館學報，2008（3）：41-46.

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10. Pseudo-Secrets： A Freedom of Information Audit of the U.S. Government’s Policies on Sensitive Unclassified Information[EB/OL].（2006-03-01）[2017-04-14].http：//www.gwu.edu/～nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB183/press.htm.