抓好條例貫徹 依法管理改革推動全省農村集體資產管理水平再上新臺階

杜海蓉 李 明/江蘇省農業農村廳

自2016年啟動立法工作，經過兩年的調研、討論、論證，《江蘇省農村集體資產管理條例》(以下簡稱《條例》）于2018年10月1日開始施行。《條例》的頒布實施，標志著江蘇農村集體資產管理進入了有法可依的新階段，具有里程碑意義。

理解好《條例》的出臺背景

江蘇省政府1999年頒布實施《江蘇省農村集體資產管理辦法》，對規范全省農村集體資產管理、促進農村集體經濟發展發揮了重要作用，全省先后有38個縣（市、區）被農業農村部認定為全國農村集體“三資”管理示范縣，總數位居全國各省區第一。但是隨著形勢的變化及改革的深入，該辦法已經不能適應農村集體資產管理的實際要求，迫切需要出臺新的法規加以規范引導。一是龐大的農村集體資產亟需嚴格的法律約束。至2017年末，全省村級集體資產總額近3000億元，村均1650萬元，當年村均集體經營性收入174萬元，迫切需要以法律形式管好用好農村集體資產，防止資產流失，增強農村集體經濟發展活力，鞏固黨在農村的執政基礎。二是新時期農村改革實踐亟需法律保障。上世紀90年代后期，蘇南農村就自發地探索開展了農村集體產權制度改革，2005年省“兩辦”印發《關于積極推進農村社區股份合作制改革的意見》，2017年省委省政府印發《江蘇省關于深化農村集體產權制度改革的實施意見》。在一系列政策的引領指導下，全省農村集體產權制度改革穩步推進，至2017年底已有近50%的村完成改革。三是農村集體產權制度改革的方針政策基本落定。黨的十八大以來，中央高度重視農村集體產權制度改革，作為全面深化農村改革的重大任務進行部署。2016年，中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》對深化農村集體產權制度改革作出全面系統的部署，改革的重大意義、總體要求、目標措施等一系列關鍵問題已經形成廣泛共識，把農村集體產權制度改革的內容納入《條例》調整規范范圍的條件已經成熟。

領會好《條例》的主要精神

《條例》主要依據《憲法》《民法通則》《物權法》《村民委員會組織法》《農村土地承包法》等一系列法律，落實了中央和省委的相關文件精神，借鑒了上海、浙江、廣東等兄弟省（市）的立法經驗，還總結提煉了江蘇的基層實踐成果。《條例》共有8章63條，立法思路有四個方面：一是堅持社會主義公有制為基礎的基本經濟制度不動搖，創新農村集體經濟運行機制；二是堅定農村集體產權制度改革方向，積極穩妥推進改革；三是體現強村富民的工作導向，既要發展壯大農村集體經濟，又要切實增加農民收入；四是堅持因地制宜的原則，既要有效規范農村集體資產管理，又要充分尊重農民意愿和基層實踐。

此次江蘇農村集體資產管理法規由政府規章上升為地方性法規，不僅僅是法律效力提升，而且內容更加系統全面，把農村集體資產管理、農村集體經濟組織建設、農村集體產權制度改革等內容全部納入其中，具有很強的系統性針對性指導性。重點解決了十個方面的問題：農村集體資產管理主體缺失問題，農村集體經濟組織成員確認問題，農村集體經濟組織治理結構問題，農村集體資產權屬與登記問題，農村集體資產股份合作制改革問題，農村集體資產經營問題，農村集體經濟組織合并、分立、解散問題，農村集體資產進場交易問題，政府扶持缺少法律保障問題，指導監督機構不明問題。

把握好《條例》的基本原則

堅持規范管理與深化改革相結合。《條例》除了對農村集體資產的管理運營作出明確規定，還把中央和省關于農村集體產權制度改革的政策，以及基層實踐中一些成熟的改革實踐經驗以法律的形式固定下來，為穩步推進農村集體產權制度改革提供了明確的法律依據，將對集體經濟發展起到積極促進作用。

堅持依法管理與自主決策相結合。集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。《條例》對農村集體資產運營管理、完善集體經濟組織治理結構等必須由法規規定的事項做出明確規定，體現了法律剛性。同時，為適應農村基層千差萬別、錯綜復雜的客觀實際，充分尊重集體經濟組織自主權和農民意愿，對于適合交由農村集體經濟組織章程規定、成員集體討論決定的事項，在規范民主決策程序的基礎上交由成員集體民主決策，給集體經濟組織應有的自主權，以便于基層操作，更好地維護廣大成員的合法權益。《條例》同時規定，農村集體經濟組織章程應當符合憲法、法律、法規和國家政策，不得有侵犯農村集體經濟組織成員的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。總而言之，就是要在依法管理的總體框架下，推進完善集體經濟組織民主管理，推動農村集體資產運營管理的法治化。

堅持內部管理與外部監管相結合。《民法總則》規定，農村集體經濟組織法人是特別法人。因此，農村集體經濟組織應當具有市場主體地位，可以獨立進行經濟活動。雖然《條例》規定農村集體經濟組織應當構建成員大會、成員代表大會、理事會、監事會等組織治理模式，但是由于農村集體經濟組織總體仍然處于發展起步階段，民主管理也面臨成員分散、訴求多元的難題，非常需要政府部門加強服務指導和監督管理，《條例》對農村集體資產管理的監督管理部門及其監管職責和監管方式也做了比較明確的規定。

堅持集體所有與維護成員權益相結合。按照“堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資產侵占”的要求，《條例》牢牢把握農村集體所有制這一底線，確保集體資產管好用好，同時又注重維護農民個體作為集體經濟組織成員對集體資產享有的合法權益。

貫徹好《條例》的重點內容

關于農村集體資產管理的主體問題。農村集體經濟組織是農村集體資產管理的主體。由于江蘇農村集體經濟發展水平地區間差別很大，因此對設立農村集體經濟組織不宜搞“齊步走”“一刀切”。《條例》對是否專門設立農村集體經濟組織、設立什么樣的農村集體經濟組織并沒有強制性規定，主要還是立足基層實際，把選擇權交給成員集體。實踐中還要注意區分農村集體經濟組織和村民委員會的民主管理職能，妥善處理好農村集體經濟事務與基層社區事務的關系。目前江蘇很多農村社區仍然由村民委員會代行農村集體資產管理職能，為了防止一些外來人口較多的農村社區將社區居民等同于農村集體經濟組織成員，使后者利益受損，《條例》規定，應當根據集體土地所有權歸屬和集體資產產權歸屬情況，尊重和體現集體成員意愿，保障和維護其合法權益。對于設立農村集體經濟組織的村，推動村民委員會事務與集體經濟組織事務相分離，剝離村民委員會在農村集體資產管理運營方面的功能，村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，保障集體經濟組織的合法權益。

關于農村集體經濟組織治理結構問題。為充分保障集體經濟組織成員的知情權、參與權、決策權和監督權，推動集體經濟組織成為管理規范、運行高效的市場經濟主體，《條例》對農村集體經濟組織的治理模式作出規定。同時，考慮到江蘇村集體成員少則幾百人，多則幾千人甚至上萬人，召開成員大會比較困難，《條例》賦予成員代表大會與成員大會同樣的重大事項的決策權。成員大會、成員代表大會的主要職責、權利義務、議事規則，以及成員代表產生和代表具體人數等事項，由成員大會、成員代表大會審議通過后以章程形式固定下來。農村集體經濟屬于公有制經濟，改革后的村（社區）股份經濟合作社仍然是集體所有、合作經營、民主管理、服務成員的農村集體經濟組織，成員具有完全平等的民主權利，因此《條例》規定，農村集體經濟組織成員（代表）大會會議表決實行一人一票制。

關于農村集體經濟組織成員問題。《條例》只對成員身份確認的原則，以及現實中爭議較小，一般應當作為集體經濟組織成員的幾種情形作出規定，立足解決成員身份確認的共性問題，個性問題則交由集體經濟組織自主決定。縣級人民政府可以制定成員身份確認的指導性意見，明確必要的程序和標準。為了便于成員行使民主權利，《條例》規定成員（代表）大會會議表決事項可以采用紙質或者手機信息、電子郵件等方式實名投票。有條件的地方應當運用信息化等多種手段，方便農村集體經濟組織成員行使權利、履行義務。

關于農村集體經濟組織的經營風險防范問題。農村集體經濟組織法人是特別法人，不能破產倒閉，所以防范風險也是農村集體資產管理的重點。《條例》規定，農村集體經濟組織應當定期開展集體資產清產核資工作。農村集體經濟組織需要處置農村集體資產的，應當在縣級農村集體資產主管部門的指導和監督下，制定具體的實施方案，經成員（代表）大會表決通過。農村集體經濟組織對其獨資、控股、參股的企業或者其他經濟組織，應當通過制定、參與制定該企業或者其他經濟組織章程的方式，建立權責明確的內部監督管理和風險控制制度。農村集體經濟組織應當加強債權債務管理，縣級農村集體資產主管部門應當對農村集體經濟組織的債務規模設置警戒線，鄉鎮人民政府應當按照警戒線標準，對農村集體經濟組織及其成員發布預警信息。農村集體經濟組織及其管理人員，不得以農村集體資產為其他單位或者個人的債務提供擔保。本著既方便農村集體經濟組織參與市場經營活動，又便于部門實施監督管理的目的，《條例》規定，除土地補償費專門賬戶外，農村集體經濟組織只能開設一個基本存款賬戶，用于辦理日常轉賬結算和現金收付，禁止多頭開戶。鄉鎮有關機構代理兩個以上農村集體經濟組織會計業務的，應當以農村集體經濟組織為獨立會計核算主體，分設銀行賬戶。

關于農村集體產權制度改革問題。為了確保農村集體經濟長久穩定和公有制性質，《條例》從集體資產股份權能、股份轉讓實行封閉運行、單個農戶家庭持有股份實行上限控制、“量化到人、固化到戶”等方面作出規定，明確折股量化到集體成員的資產股份，作為成員參與集體收益分配的依據；農村集體資產股份不得向本集體成員之外的人員轉讓；本集體成員之外的人員通過繼承取得股份的，不享有表決權，但章程另有規定的除外；每個農戶家庭持有的農村集體資產股份，占本集體經濟組織總股份的比例不得超過章程規定的最高比例；農戶家庭的股份總額一般不隨戶內人口增減而調整。

關于對農村集體經濟的支持保護問題。《條例》重點從加大財政扶持、實行稅費優惠、推行征地留用地制度、加強外部指導監督等四個方面做出規定。□