新常態(tài)下落實農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的路徑選擇

周榮余/江蘇省儀征市國土資源局

近年來，國家出臺了一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，極大地保護(hù)和調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，對糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，如何更好地落實國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的保障作用，是廣大“三農(nóng)”工作者應(yīng)該關(guān)注的問題。

揚州落實農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的成效

江蘇省揚州市積極利用國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、農(nóng)機(jī)普及程度、農(nóng)業(yè)物流中心等項目條件得到了很大改善，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策的實施，更好地保護(hù)了農(nóng)民種糧的積極性。在農(nóng)機(jī)現(xiàn)代化建設(shè)方面，有效優(yōu)化了農(nóng)機(jī)配置、提升了農(nóng)機(jī)化水平；在水利建設(shè)方面，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和灌排體系不斷完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高，抵御自然災(zāi)害能力明顯增強(qiáng)；“糧安工程”方面，形成了以2個區(qū)域性糧食現(xiàn)代物流中心為樞紐、6個縣（市）級糧食物流中心庫為核心、37個一線收納庫為支撐的現(xiàn)代糧食物流體系；糧食生產(chǎn)方面，實現(xiàn)了品種純良化、施肥數(shù)字化、服務(wù)社會化和技術(shù)精準(zhǔn)化，依靠科技促進(jìn)糧食持續(xù)增產(chǎn)；農(nóng)業(yè)保險政策的實施，有效增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)提供了保障。

落實農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制約因素

對政策利用不充分。我國每年發(fā)布的惠農(nóng)富民政策措施超過50項，但從國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實施情況分析，不少地區(qū)還沒有能夠很好利用，主要原因包括：一是對國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究有待進(jìn)一步提高；二是不同職能部門之間的溝通和對接有待完善。

實施效應(yīng)有待提高。隨著土地“三權(quán)分置”政策的實施，加上農(nóng)地適度流轉(zhuǎn)及規(guī)模化經(jīng)營方式的推行，種糧大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，但目前針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的補(bǔ)貼政策尚未完善，致使政策實施產(chǎn)生的效應(yīng)有待提高。從揚州市的實際看，目前仍采取按計稅面積進(jìn)行直補(bǔ)，未將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)稅時代減報耕地及后期“拓荒”所形成的“新田”考慮在內(nèi)，造成實際種糧者與補(bǔ)貼受益者相異，而信息不對稱下“憑地領(lǐng)錢”的現(xiàn)狀也易引發(fā)矛盾。

落實農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的對策建議

強(qiáng)化政策研究。根據(jù)國外經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，為了不斷提高國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策利用的精準(zhǔn)性和有效性，應(yīng)不斷強(qiáng)化各級政府政策研究部門的職能。一是政府政策研究部門應(yīng)加強(qiáng)對國家每個時期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究，及時掌握每年國家都會有哪些扶持政策、每項政策的適用范圍、本地區(qū)可利用的政策有哪些、財政扶持資金的申報流程等具體內(nèi)容。二是編印政策手冊，將研究成果及時發(fā)至政府分管領(lǐng)導(dǎo)，讓每個分管領(lǐng)導(dǎo)了解并熟悉這些政策，分管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)各自分管的部門和分管的工作進(jìn)行部署。三是政府政策研究部門應(yīng)定期組織行業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)和管理層進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，介紹政策內(nèi)容和項目申報流程，用好用足國家對農(nóng)業(yè)的扶持政策，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

整合相關(guān)資源。目前，從政府職能部門的工作職責(zé)和分工看，農(nóng)業(yè)發(fā)展涉及的主管部門多且分散，除了農(nóng)業(yè)部門（廣義農(nóng)業(yè)）之外，發(fā)改、財政、科技、供銷、農(nóng)辦、水利、糧食、林業(yè)等部門也分別掌握著一定數(shù)量的涉農(nóng)政策資金，產(chǎn)生一定的職能交叉。這一現(xiàn)狀不僅造成了行政資源與政策資金的浪費，更因為彼此間政策支持信息互通不足，可能造成扶持對象的重疊。因此，黨委和政府應(yīng)授權(quán)本級農(nóng)口部門全面系統(tǒng)、自上而下地開展一次“三農(nóng)”或農(nóng)業(yè)政策大梳理，按照精簡、高效、透明的原則，認(rèn)真落實各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實施，整合歸并性質(zhì)相近、用途相同、使用分散的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金。同時，理順各部門之間的工作關(guān)系，建立統(tǒng)一互通的農(nóng)業(yè)政策大平臺和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，加大農(nóng)業(yè)政策績效評估和監(jiān)管力度，提高農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的精準(zhǔn)性、有效性和執(zhí)行力。

完善農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃。多年來的實踐表明，國家財政扶持農(nóng)業(yè)的政策具有戰(zhàn)略性、長效性和持續(xù)性的特征，因此，黨委和政府應(yīng)授權(quán)本級政策研究部門牽頭，相關(guān)職能部門參加，成立行業(yè)規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，督促本級農(nóng)口部門依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃，結(jié)合國家財政扶持政策，完善行業(yè)規(guī)劃的編制工作，編制的規(guī)劃應(yīng)涵蓋農(nóng)業(yè)（廣義農(nóng)業(yè)）、農(nóng)機(jī)、水利、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)保險等領(lǐng)域，規(guī)劃還要能主動對接國家財政扶持農(nóng)業(yè)的每一項政策，提高國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的利用效率和利用效果。各相關(guān)部門再根據(jù)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制每年各產(chǎn)業(yè)年度發(fā)展計劃，明確年度經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與建設(shè)重點，并將發(fā)展計劃向社會公開，使各類市場主體“心中有數(shù)”，更好發(fā)揮對市場的引導(dǎo)作用。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域信息化建設(shè)。針對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域信息不對稱現(xiàn)狀，政府應(yīng)授權(quán)相關(guān)部門利用衛(wèi)星遙感、地理信息等信息技術(shù)，輔之以基層政府及農(nóng)村集體組織對實際耕種面積的核查工作，建立配套的市級“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，內(nèi)容包含各農(nóng)戶土地承包與種植面積等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，結(jié)合前期農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等工作，建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。將補(bǔ)貼政策與地塊對應(yīng)起來，下大力氣上圖入庫，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可查詢、易監(jiān)測、便捷高效。一是健全土地有序流轉(zhuǎn)機(jī)制。加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村土地在公開市場逐步流向從事適度規(guī)模經(jīng)營的專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場。二是穩(wěn)步推進(jìn)土地集中型適度規(guī)模經(jīng)營。重點發(fā)展100～300畝中小規(guī)模從事糧食生產(chǎn)的家庭農(nóng)場，防止出現(xiàn)脫離當(dāng)?shù)貙嶋H、違背農(nóng)民意愿、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。三是建立補(bǔ)貼面積動態(tài)管理機(jī)制。在農(nóng)村土地確權(quán)登記工作完成的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確核實農(nóng)作物種植實際面積，實際補(bǔ)貼面積不再受稅改面積的限制，無論是稅改內(nèi)面積還是稅改以外面積，只要符合水稻、小麥、玉米等主要農(nóng)作物栽培要求的耕地，都要計入補(bǔ)助面積。既要做“加法”，把新增平整造地種糧面積等計入補(bǔ)貼范圍，給予地力保護(hù)補(bǔ)貼；又要做“減法”，扣減農(nóng)民建房占用、工業(yè)園區(qū)征用、國家重點工程征用和農(nóng)村社會公益事業(yè)占用等已經(jīng)不再種植糧食的耕地，不再給予地力保護(hù)補(bǔ)貼。

研究建立補(bǔ)貼監(jiān)管制度。一是基于“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)對補(bǔ)貼申請者的自動化篩選。現(xiàn)階段，可依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，對補(bǔ)貼申請者進(jìn)行初步審核。二是依托有關(guān)單位，利用遙感、全球定位系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)，核查申請者的申報面積與實際糧食種植面積是否一致，核查產(chǎn)糧大戶上報播種面積與實際種植面積是否一致。三是依托基層農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，對遙感核查存在疑惑或問題的新型經(jīng)營主體進(jìn)行人工現(xiàn)場核查。有條件的地區(qū)，可進(jìn)一步拓展范圍，核查其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是否符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境要求，從源頭控制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。四是明確規(guī)定，經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)存在申報信息失真、套取補(bǔ)貼資金等違規(guī)行為，視情況嚴(yán)重程度削減或取消其資格，并在一定年限內(nèi)不得再次申請補(bǔ)貼。□