跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償研究

張 慧 馬天儒

建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是國(guó)家戰(zhàn)略需求，是水利行業(yè)重點(diǎn)任務(wù)，也是流域治理的重要抓手。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出，要堅(jiān)持把節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為基本方針，在2020年基本確立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。水利部在《推進(jìn)水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 促進(jìn)河湖永續(xù)利用》中提出，要加快建立水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，有效促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，切實(shí)維護(hù)河湖健康。建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)理順流域上下游之間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系、加快流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并有效保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用以及流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要支撐作用。

一、國(guó)內(nèi)外水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.國(guó)際相關(guān)工作實(shí)踐

國(guó)外很早就對(duì)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建開始了探索，因地制宜嘗試?yán)貌煌恼呤侄危鸩浇⒘溯^為完善的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（1）美國(guó)卡茨基爾流域生態(tài)補(bǔ)償

卡茨基爾流域的清潔供水交易在美國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)程當(dāng)中有著里程碑式的意義。卡茨基爾流域位于美國(guó)紐約市一百多英里之外，是紐約市大部分地區(qū)的飲用水來(lái)源。20世紀(jì)80年代中后期，該流域水質(zhì)不斷下降。考慮到增建飲用水過(guò)濾處理設(shè)施所需的高額花費(fèi)，紐約市嘗試在卡茨基爾流域通過(guò)購(gòu)買生態(tài)環(huán)境服務(wù)，提升流域水質(zhì)。紐約市通過(guò)稅收、公債與信托基金等方式籌集生態(tài)補(bǔ)償資金，并通過(guò)成本分擔(dān)、稅收優(yōu)惠、政府購(gòu)買與分配土地所有權(quán)等補(bǔ)償方式，提高上游地區(qū)環(huán)保積極性，達(dá)到改善卡茨基爾流域水環(huán)境質(zhì)量的目的。

（2）德國(guó)易北河流域生態(tài)補(bǔ)償

易北河流經(jīng)捷克和德國(guó)兩個(gè)國(guó)家，發(fā)源于捷克，其末端支流位于德國(guó)境內(nèi)。20世紀(jì)80年代，易北河流域水質(zhì)每況愈下，污染嚴(yán)重，引發(fā)兩國(guó)擔(dān)憂。為了打破部門、地區(qū)、行業(yè)界限，推動(dòng)大范圍的區(qū)域性合作，建立有效的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，達(dá)到利益共享，除了建立雙邊合作組織統(tǒng)一治理易北河流域外，德國(guó)和捷克還制訂了生態(tài)補(bǔ)償措施。從2000年開始，德國(guó)對(duì)捷克實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，總補(bǔ)償金額高達(dá)2000萬(wàn)馬克，生態(tài)補(bǔ)償資金用于幫助捷克建設(shè)污水處理廠。

2.國(guó)內(nèi)相關(guān)工作實(shí)踐

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償作為我國(guó)第一個(gè)跨省河流生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)備受關(guān)注。早在2005年，皖浙兩省就開始商談建立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展。2011年，在中央政府的推動(dòng)下，兩省正式啟動(dòng)了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作。該補(bǔ)償方案規(guī)定在監(jiān)測(cè)年度內(nèi)，新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金為每年5億元。其中中央財(cái)政出3億元，皖浙兩省各出1億元，以兩省交界處水域的水質(zhì)為考核標(biāo)準(zhǔn)，上游的安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由下游的浙江補(bǔ)償給安徽1億元，劣于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由安徽補(bǔ)償給浙江1億元。

二、跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償思考

1.跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償核心問(wèn)題

生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)行為主體和利益相關(guān)者之間的利益調(diào)整，是在行為主體活動(dòng)影響了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，增加或降低了利益相關(guān)者的生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的情況下，綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)價(jià)值，通過(guò)“補(bǔ)償”的方式來(lái)調(diào)整行為主體和利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系的措施?？缡『恿魉鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵脑谟谂濉罢l(shuí)補(bǔ)誰(shuí)”“補(bǔ)多少”和“怎么補(bǔ)”三個(gè)問(wèn)題，即明確補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。

補(bǔ)償主體應(yīng)該是負(fù)有生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的行為主體，包括政府、社會(huì)組織和個(gè)人。由于水資源具有明顯的社會(huì)公益屬性，在跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中政府應(yīng)作為補(bǔ)償主體或者實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)部門，從流域整體的可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的利益收入重新分配。

受償主體應(yīng)該是提供資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)或者因維護(hù)生態(tài)環(huán)境而發(fā)展受限的政府、社會(huì)組織和個(gè)人。在跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，受償主體可以是水源保護(hù)區(qū)的地方政府和居民、水環(huán)境保護(hù)技術(shù)研發(fā)單位和個(gè)人、投資水環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府和企業(yè)以及采用環(huán)保材料和環(huán)保技術(shù)的企業(yè)。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是綜合考慮水資源價(jià)值、生態(tài)功能價(jià)值、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、環(huán)境治理成本和生態(tài)恢復(fù)成本得到的能夠具體量化的生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于生態(tài)補(bǔ)償一般是經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償，在跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)常以貨幣價(jià)值方式進(jìn)行衡量，得出標(biāo)準(zhǔn)單位生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償價(jià)格和生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償價(jià)格。

補(bǔ)償方式往往因不同的分類標(biāo)準(zhǔn)而不同。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨黧w來(lái)劃分，有國(guó)家補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц斗绞絹?lái)劃分，有貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?。貨幣補(bǔ)償是最直接的補(bǔ)償方式，具有高效、便利的特點(diǎn)，因此跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償一般是由區(qū)域政府協(xié)商達(dá)成的貨幣補(bǔ)償方式。

2.跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償基本原則

（1）堅(jiān)持公平公正原則

跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償涉及不同省份不同區(qū)域的利益分配，因此在實(shí)際補(bǔ)償操作中應(yīng)注重公平公正，嚴(yán)格依據(jù)協(xié)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和省界監(jiān)測(cè)結(jié)果實(shí)施補(bǔ)償，極力避免受益者不付費(fèi)、保護(hù)者無(wú)補(bǔ)償?shù)那闆r，保障生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)久有效、雙邊受益，促進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)。

（2）堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則

跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)注重權(quán)責(zé)一致。補(bǔ)償方案經(jīng)協(xié)商確定后，應(yīng)由流域各省共同恪守。生態(tài)環(huán)境保護(hù)者有權(quán)要求受益者提供補(bǔ)償，同時(shí)也有義務(wù)長(zhǎng)期遵循補(bǔ)償方案所確立的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境受益者有義務(wù)向保護(hù)者支付相應(yīng)補(bǔ)償，同時(shí)也有權(quán)要求保護(hù)者遵循協(xié)定方案，若保護(hù)者未嚴(yán)格履行義務(wù)造成生態(tài)收益損失，受益者有權(quán)追償。

（3）堅(jiān)持因地制宜原則

跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)充分考慮流域內(nèi)自然條件和不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在尊重流域水循環(huán)規(guī)律和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的前提下，根據(jù)流域內(nèi)水資源分布、生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，因地制宜，確定符合實(shí)際的補(bǔ)償方案，從而保證補(bǔ)償方案的有效性和可操作性，促進(jìn)流域協(xié)調(diào)、充分、可持續(xù)發(fā)展。

三、跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償建議

1.完善法律依據(jù)

我國(guó)已頒布的有關(guān)資源和環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定多為原則性的，缺少?gòu)?qiáng)制性和可操作性?？缡『恿魉鷳B(tài)補(bǔ)償涉及省際利益糾紛，需要完善有關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，明確各方利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)，從而推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)。

2.制訂標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

當(dāng)前我國(guó)跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償方案往往由政府粗略估算后協(xié)商確定，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、支付流程缺少規(guī)范性，導(dǎo)致實(shí)際操作困難、利益分配不均、區(qū)域發(fā)展受限等多重矛盾。因此需要加快制訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保利益合理分配、區(qū)域發(fā)展均衡。

3.拓寬支付渠道

跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償不能僅僅拘泥于貨幣補(bǔ)償，應(yīng)充分拓寬支付渠道，結(jié)合實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償，應(yīng)用綜合補(bǔ)償形式來(lái)支付補(bǔ)償，一方面減輕政府財(cái)政壓力，另一方面使補(bǔ)償更加有效、效用更加充分