減負，治標更需治本
——上海中小學生減負問題調研

文|張端鴻　劉虹

近日，教育部等四部門印發《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，決定聯合開展校外培訓機構專項治理行動，切實減輕中小學生課外負擔。

中小學生“減負”和凈化教育培訓市場是2017年上海市“兩會”熱議的話題，隨后一年，上海推出了一系列中小學生減負新政，有力地扭轉了中小學生課業負擔過重的局面。我們對此議題進行了調研，了解上海市中小學生減負政策執行過程中面臨的問題，呈現新一輪上海中小學生減負政策的初步效果，并對未來上海減負政策走向做出預期。

學生校外培訓負擔突出

上海市中小學生的學業負擔主要來自校外。公立學校系統內部的學業負擔在持續不斷下降，但學校系統降得越多，家庭給孩子在校外補得就越多。由于部分民辦初中學生在上海的重點高中入學競爭中擁有支配性優勢，而部分重點高中又在重點大學入學競爭中擁有支配性優勢，這就“逼”著家長課余給孩子補課。從課外補習的時間安排來看，相當一部分家長在周末給孩子報了語數外的班。個別家長給孩子同時報 2 個以上的語數外班，周末全都用于課外輔導。也因此，上海市中小學生的作業時間居高不下，睡眠時間總體不足。

上海市公辦中小學的課內作業壓力并不大。不少小學一年級上學期幾乎不布置書面作業，中高年級學生也基本能在晚上八點半前完成作業。但是中小學家長給孩子安排的課外輔導作業時間均達到1.5小時左右。一名受訪的補課教師介紹：“由于課本配套的練習非常簡單，家長如果不給孩子補充任何課外練習，孩子的學業很難跟上節奏。所以，一般都會給孩子補充‘一課一練’‘一卷搞定’之類的練習作業。”

升學壓力是學業負擔主因

上海學生學業負擔較重的根本原因仍然在于層層傳遞的升學壓力。其一，近年來，上海市重點高校持續削減本地招生名額，導致上海生源上重點大學越來越難。其二，上海的民辦初中在升學方面具有無可比擬的優勢，這就導致小升初的升學競爭異常激烈，家長和孩子對民辦初中趨之若鶩。其三，近年來上海市也開始執行較為嚴格的中考分流政策，即只有 50 %的學生能進入普通高中就讀，剩下的學生只能進入職業中學就讀。在三重壓力下，上海的家庭越來越重視孩子的學業訓練。調研發現，上海中小學生課外補課不再是后進生的“專利”，已成為一種非常普遍的現象。

“小升初”的殘酷競爭是導致上海應試教育低齡化的罪魁禍首。很多家長很清醒地認識到，上海的小學只有五年，隨后就是激烈的小升初淘汰。所以，政策不允許“搶跑”是徒勞的，因為民辦初中的“搶跑”是制度性的，而且還把所有搶跑的學生選拔到一起繼續“領跑”。

擇校機制也是中小學生學業壓力影響因素之一。就上海而言，擇校的動力源于重點高中政策，所謂“四大名校、八大金剛、逍遙二仙”等重點高中在重點大學入學方面擁有支配性優勢，這導致了大樹底下不長草，高中教育生態惡化，進而誘發了整個中小學階段教育生態的惡化。

上海教育輔導培訓機構的發展現狀正是由于民辦小學和民辦初中在升學中所呈現出的巨大優勢，抵消了“免試就近”入學政策的減負效應。家長在課外給孩子“增負”就越來越依賴于各種教育培訓機構。上海市的教育培訓輔導機構之所以“火熱”主要就是“超前學”“加強練”。訪談中，很多體育、藝術、科普類教育培訓機構的人員表示：“現在最掙錢的教育培訓，就是應試教育培訓。素質教育類的教育培訓反而市場分散。”

減負，治標更需治本

回顧歷史，上海主要推出了以下中小學減負舉措，2003-2010年，“減負”的著力點在課程改革、學時安排、作息安排和課后作業等跟學生學業負擔直接相關的領域，但是治理效果不佳。政府逐漸意識到了中小學負擔重這一問題背后的更深層次和根本性的問題，即義務教育發展不平衡、資源配給不均衡的問題。2011年，上海市教委開展新優質學校項目，推動薄弱學校往更優質的學校發展，并取得一定成效。2012年，上海市教委抓小學初中“免試就近入學”工作，杜絕“考試招生”現象。2014年，小學全面實行“零起點”教學和“等第制”評價制度。

總體而言，2017年以前的上海中小學減負政策取得了一定成效，但效果并不夠顯著。2016年度上海市小學學業質量綠色指標綜合評價結果顯示，上海市中小學生的學業負擔有所減輕，但數據反映，學生放學后的體育活動時間和自主學習時間偏少，有 43.4%的小學生反映參加了校外與考試學科相關的補習活動。

2017年，上海市中小學生減負政策祭出兩個“撒手锏”：一是取消各類競賽，二是小學入學公民辦同步招生。第一個“撒手锏”將上海的中小學生從奧數中“解放”出來，第二個“撒手锏”則通過教育杠桿將相當一部分原本已經有優質公辦小學保底，卻仍然拼民辦小學的家長擠出了激烈的幼升小競爭行列。

新一輪減負效果初步顯現了較大的“威力”，但后續效果究竟如何仍需進一步觀察。只要重點大學和重點高中入學機會是稀缺的，優質民辦初中和廣大公辦初中之間存在培養標準的顯著差異，家長對孩子的自主增負就不會停止。這也正是多年來上海基礎教育減負政策持續不斷，卻效果有限的根本原因。

說到根本性減負，我們有如下政策建議：

第一，反思重點高中政策，賦予更多高中同等“市民待遇”，不允許部分重點高中提前錄取，不允許部分重點高中學生在考取重點大學方面擁有支配性的優勢。

第二，系統反思和評估民辦初中管理，盡快啟動初中階段公民辦同招政策。廣大公辦初中和民辦初中在教學大綱、教學進度、作業壓力、學業測試等方面不應該存在顯著差異。既然政府已經通過財政保障了優質的公立學校系統，民辦學校系統的定位就應當是特色辦學，滿足社會上多樣化的需求，不應該成為擠壓公辦學校系統、人為制造教育焦慮的“機器”。

第三，進一步加大對民辦中小學校和培訓機構的監管督導和懲戒力度。廣大教育培訓機構應當成為普通教育有益的、拓展性的補充，不應該成為同質性的，甚至是擠壓性的競爭對手。我們必須正視教育主管部門和教育督導機構在對民辦中小學校和民辦培訓機構監管和督導方面的薄弱，要讓監督和督導有牙齒。

第四，既要引導不違背規律“自主增負”，也要避免政府違背規律“過度減負”。一方面引導家長的理性認識，讓他們正確認識學習科學，不要違背基本規律，殺雞取卵；另一方面，也要引導政府政策避免“一刀切”，將正常的幼兒園啟蒙教育、幼小銜接教育、晚托班、培優補差教育一股腦兒從公辦學校系統排除出去。“潔癖式 ” 的“零起點”和“一年級不留書面作業”等規定實際上推卸的是公辦學校本該承擔的相應責任。

展望未來，賦予初中和高中學校同等“市民待遇”，引導初中、高中逐步走向均等化和多樣化并舉的發展道路，才是中小學校減負的關鍵性治本之道。與此同時，我們也必須認識到，啟蒙教育、幼小銜接、培優補差仍然是學校系統的責任，不能在減負的“大旗”之下，將這些責任推給家庭和社會，這些環節在公辦學校的缺失也是相當一部分家長為子女“自主增負”的不得已選擇。