農業轉移人口市民化和土地流轉文獻綜述

趙 琦 劉 睿 喬冠名

（南京審計大學，江蘇 南京 210000）

一、農業轉移人口稱謂及內涵的變化

我國自改革開放以來，就業格局和人口分布有了較大的改變，越來越多的農村人口涌向城市，在城市生存、發展成為他們的首選。這個帶有中國改革開放特色的新群體，從最初沒有明確的稱呼到首次出現“農民工”的稱謂，再到“城市轉移人口”得到民眾廣泛的支持和稱呼，不僅體現了這一群體在農村過渡到城市的過程中的成長和變化，也體現出多數民眾對于這一群體愈發尊重的態度。“農民工”這個稱呼首次出現在中國社科院的張雨林教授1984年發表的一篇文章中，自此以后“農民工”被社會各界大量引用，逐漸成為當時約定俗成的稱謂。在2006年發布的《國務院關于解決“農民工”問題的若干意見》中，“農民工”一詞第一次被正式寫入具有行政法規作用的中央文件。中央后續下發的多個文件中都指出“農民工”這一群體對國家建設的重要作用，并體現出中央對“農民工”群體的高度重視和促進城鄉二元均衡發展的決心。隨著改革開放程度的進一步加深和人民生活保障的日益完善，“農民工”一詞已經不符合民眾對于其身份給予充分肯定的現狀，也不再適應我國發展前景的需要，因此，2009年中央召開的經濟工作會議明確指出：要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務。自此，“農業轉移人口”一詞正式寫入現代中國蓬勃發展的章程。隨后，“農業轉移人口”一詞在重大國家工作會議中多次被提及強調，成為這一群體在新時代的新印記。

“農業轉移人口”這一稱呼從無到有，不僅僅是單純的字面上的稱呼改變，其折射出來的深層意義一方面是我國自改革開放以來在保障人民基本生活、實現人民基本利益方面做出的巨大努力。“農業轉移人口”稱呼的改變不僅是消除城鄉差距、身份歧視的一大進步，更是為徹底消除城鄉二元制度、促進我國全面建設進一步加強的重要措施。

二、農業轉移人口市民化和土地流轉進程

（一）總體發展趨勢及現狀

我國農業轉移人口市民化及土地流轉進程自開始之初就得到中央高度重視和大力支持，自十八大正式提出“農業轉移人口”這一概念以來，我國堅持農業轉移人口市民化和土地流轉“兩手抓”，力求滿足農村轉移人口基本需求，保障人民基本利益。與此同時，土地流轉問題也是目前農村亟待解決的重要問題，土地流轉的效率與農業發展和有限土地資源的合理利用、可持續發展等均有密切的聯系。近年來，愈來愈快的農業轉移人口市民化進程不僅給農業轉移人口群體更多的發展空間和就業機會，也帶來了農村人口急劇減少、部分糧食產量由此受到沖擊的消極現象。因此，中央高度重視農業轉移人口市民化進程和土地流轉情況，努力促進城鄉和諧發展，努力完善社會福利保障體系，努力實現農村人口與城市人口的共同發展，努力協調城鄉可持續發展。

（二）農業轉移人口市民化進程中出現的問題及解決對策

1.制度政策不完善，農業轉移人口市民化“難題”多。在農業轉移人口市民化加速的關鍵時期，尚未完善的政策制度對農業轉移人口市民化的高質量推進造成了困難。就業難、落戶難、看病難、養老難、上學難等等問題始終困擾著農業轉移人口這一群體。社會福利保障體系的不健全也使他們無法獲得與城市人口同等的社會福利待遇，降低了他們在城市的生活水平，也嚴重影響了市民化的健康發展。

2.文化、社會心理差異。農業轉移人口的特殊性質決定了他們在市民化的過程中會遇到由于文化和心理差異造成的種種障礙。相當一部分農業轉移人口缺乏高質量的教育，不適應城市建設需要的一些高素質要求的崗位，在市民化過程中就業競爭力不足。他們的社會關系也較為薄弱，導致他們無法迅速適應城市環境，加之生活習慣、文化習俗等差異，其適應環境還需要很長時間的過渡，所以整個群體呈現出一種較低的就業競爭力和社會適應能力。

3.人力、土地資源的不合理利用。由于農業轉移人口市民化的速度加快，大量農業人口涌入城市尋求發展機會，在一定程度上破壞了原有的人力資源和土地資源在城鄉之間的平均分配。我國仍在積極探索勻速發展、高效發展的過程中，而目前較快的發展速度在某種程度上“利”大于“弊”，在城市和農村的長遠建設方面可以說存在著多種潛在的危機和破壞。而眾多因素導致的長期“半市民化”更是會將城市和農村的人力、土地資源分配問題推到風口浪尖。

4.解決對策。第一，提升農業轉移人口綜合素質，政府鼓勵就業。政府可以給予農業轉移人口一定的就業指導和扶持，比如開設各種特色技能、知識培訓班，進一步提升農業轉移人口的綜合素質和就業競爭力。同時，對于已經具備一定就業能力的農業轉移人口，合理安排其就業崗位，適當刺激、擴大職位需求，從而提高農業轉移人口的就業率。

第二，完善相關政策，進一步完善社會福利保障體系。政策保護永遠是政府工作的首要目標，只有完善的政策和社會福利保障體系才能使農業轉移人口真正受益，真正享受到和城市人口的同等待遇。

第三，加強政府的協調、管控職能，加大投資，合理分配資源。資源的合理分配離不開政府的宏觀調控，尤其是在農村轉移人口市民化進一步加速、進入關鍵時期的今天，政府的調節作用至關重要。我國政府目前亟待解決的問題是如何提升農業轉移人口城市生活水平。

（三）土地流轉過程中出現的問題及解決對策

1.土地流轉手續不規范。農戶在轉讓土地使用權的同時，因為缺乏相關知識未與被轉讓者簽訂規范、合法的轉讓合同，導致部分農戶利益受損的現象的出現。其次，由于對土地流轉手續認識的不足，某些地區土地流轉的價格遠高于平均水平或規定價格，一味謀求短期的利益最大化，對耕地的過度開發和使用破壞了當地的生態平衡，甚至是對耕地不可挽回的化學毀壞。

2.土地流轉相關政策、法律法規不完善。我國針對土地流轉問題的相關法律法規尚在進一步完善之中，隨著土地流轉進程的加快和現代農業的發展，農戶流轉土地的頻率和農業大戶、經濟組織對土地的大量需求同步增長，缺乏完善的法律法規保護，農戶流轉土地的合法利益就存在受到損害的風險，從另一方面來說風險的增加也阻礙了土地流轉效率的提升。

3.投資不足，流轉效率低下。農業作為我國發展的第一產業，相比于第二產業和第三產業，競爭力小很多，正處于缺乏投資的弱勢地位。雖然農業是國家發展的基本，但在產業轉型飛速進行，多數企業家和投資者將目光放在能夠創造更大純利潤的重工業、高新技術產業和服務業上，而對農業的投資就相應急劇減少，這就導致土地流轉的資金不足問題。然而農業作為人民生活水平提升、國民經濟發展和推動其他產業發展的根本動力產業，缺乏資金支持則會導致土地流轉速度變慢，許多農業基礎設施建設和土地科學管理、合理利用無法順利、高效地進行，長此以往農業的投資價值將會進一步降低，從而導致農業發展瓶頸的惡性循環。

4.解決措施。第一，完善相關政策、法律法規，保障農民基本權益。我國在制定土地流轉政策時，需要進一步考慮到不同地區的實際情況，綜合多方意見尤其是農戶的切實需要，提出切實可行的方案方針。其次，在政策落實到每個地區和每個農戶身上時，必須結合當地的土地流轉情況、需求和歷史問題，制定切實可行的落實計劃，不求急求快，而要使新政策、新方針融入到農民的生活當中去，讓他們真正了解國家給予的政策福利和優厚福利，同時了解簽訂合理合法的土地流轉合同的重要性。

第二，積極引入投資，提高土地流轉效率。國家及當地政府應當積極引進投資，鼓勵土地流轉大戶和工業園區、農業生產基地等進行合作，打造穩定和諧的資金產業鏈，促使土地通過土地流轉得到更加合理的利用。通過面向全社會的有效的招商引資，輔之以必要的獎勵措施和政府補貼，提高農民參與合作項目的積極性。鼓勵當地開發新型農業合作者，吸引更多投資者，并鼓勵當地特色企業和合作組織帶頭號召農戶參與合作、投資項目，使盡可能多的農戶受益。

三、未來發展趨勢

目前，我國農業轉移人口市民化進程隨著社會發展與國民經濟的騰飛，已經進入了質量高于速度的緩沖時期。農業轉移人口市民化的進程總體上還是呈現出發展的上升趨勢，未來的農業轉移人口市民化進城更應該與各個地區的實際情況結合起來，強調協調可持續，尤其要把重點放在解決農業轉移人口的就業問題上，統籌兼顧城鄉二元發展。與此同時，在農村地區實行相應的土地流轉政策，幫助當地農戶獲得更高收益，提高生活水平。

農業轉移人口市民化和土地流轉關系到廣大農業人口的發展問題，關系到城市與鄉村協調發展的問題，關系到整個社會的穩定和國家的繁榮。因此，農業轉移人口市民化與土地流轉已經不僅僅是城鄉建設中的單獨問題，而是在社會建設和國家發展中緊密聯系在一起，唯有對這兩個問題同時“抓好”，才能使城鄉真正交融，各自發揮其優勢，實現國民經濟的健康發展。