國內外食品安全風險監測計劃與實施的比較研究

丁 寧，陳少洲，郝明虹，陳 慧

（1.國家食品藥品監督管理總局高級研修學院，北京 100810；2.國家食品藥品監督管理總局，北京 100810）

食品安全問題與社會穩定、經濟發展和人民健康息息相關，世界各國都從國家安全的戰略高度對待食品安全問題[1]。食品安全風險存在于從食品原材料的生產到消費的各個環節，任何一個環節出了問題，都可能導致食品安全問題的發生。風險監測作為重要的食品安全監管手段，越來越受到政府的重視。我國的食品安全風險監測起步較晚，如何加強我國食品安全風險監測體系的建設，提高有效性，促進食品行業的健康發展和食品市場的安全運行，將是我國食品安全管理一項長期的工作和重點。本文通過對發達國家和地區以及國際組織風險監測情況進行分析，并和國內風險監測工作開展情況進行比較總結，提出了相應的意見建議[2]。

1 食品安全風險監測的法律依據

我國政府近年來一直不斷加大對食品安全監管的力度，在2015年10月1日實施的新《食品安全法》第二章和《中華人民共和國食品安全法實施條例》第二章中，明確規定“國家建立食品安全風險監測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監測。國務院衛生行政部門會同國務院食品藥品監督管理、質量監督等部門，制定、實施國家食品安全風險監測計劃”。

2 食品安全風險監測的相關概念

2.1 食品安全

食品安全（food safety）是指食物對消費者的健康不造成任何急性的、慢性的或潛在的危害。引起消費者健康危害的原因或物質稱為危害物（hazards）。根據危害物的性質，可將危害物分為生物危害物、化學危害物、物理危害物[3-4]。

2.2 食品安全風險監測

食品安全風險監測主要是通過系統持續的監測，及早發現風險隱患并進行分析研判，提出處置建議。其目的在于幫助食品安全監管部門掌握國家和地區食品安全狀況和食品污染水平、分布及其變化趨勢；為開展食品安全風險評估，制定和修訂食品安全標準以及其他食品安全相關政策的制定提供科學依據[5]；為風險預警和風險交流工作提供科學信息[6]。

2.3 風險監測與監督抽檢

在國家食品藥品監督管理總局發布的《食品監督抽檢管理辦法》中明確規定：“食品監督抽檢是指食品藥品監管部門為監督食品安全，依法組織對在中華人民共和國境內生產經營的食品（含食品添加劑、保健食品，下同）進行有計劃的抽樣、檢驗，并對抽檢結果進行公布和處理的活動。

風險監測和監督抽檢均為對食品進行的檢驗檢測活動，由政府部門制定計劃，通過對抽樣開展相關檢驗后獲得信息和數據。風險監測和監督抽檢數據分析都可以在一定程度上反映食品安全狀況，發現食品安全隱患。但從工作目的而言，風險監測是為了了解食品安全狀況，發現風險隱患，為風險分析和風險管理提供科學信息；而監督抽檢是為了發現抽檢樣品中已經存在的問題，為行政處罰提供法定證據，抽檢對象包括我國境內生產經營的食品、食品添加劑、保健食品等[7]。

3 國際食品安全風險監測的情況及啟示

3.1 國際風險監測情況

3.1.1 全球環境監測系統/食品項目（GEMS/FOOD）

我國于20世紀80年代初加入了由世界衛生組織、聯合國糧農組織和聯合國環境規劃署共同設立的全球環境監測系統/食品項目（global environmental monitoring service/FOOD，GEMS/FOOD），該項目成立于1976年，目前參與該項目的國家和組織達70多個。項目旨在掌握各成員國食品污染狀況，了解食品污染物的攝入量，保護人體健康，促進貿全球環境監測系統/食品項目（GEMS/FOOD）易發展[6，8]。GEMS/FOOD項目采用兩種形式進行污染物的監測工作：一種為食品污染物的長期滾動監測項目；另外一種為總膳食調查方式，該方式能夠得到膳食水平中污染物的污染狀況，更精準地進行污染物的暴露評估工作[4]。

3.1.2 歐盟

歐盟建立了統一完善的食品安全法律體系，食品安全風險監測工作均是在具有法律效力的指令下進行的。2004年歐盟根據《通用食品法》建立了的歐洲食品安全局（European food safety authority，EFSA），以便更好地完成歐洲食品污染物的監測工作[7]。在其指導下，歐洲各國既有每個國家獨立的監測活動，也有歐盟統一的監測方案。歐盟統一的污染物監測內容包括植物源性食品的農藥殘留、動物源性食品的獸藥殘留和對其他污染物的監測[10-11]。

此外，歐盟建立的食品、飼料快速預警系統（rapid alert systemforfoodandfeed，RASFF）是一個涵蓋歐盟成員國、歐洲自由貿易聯盟、歐洲經濟區、歐盟委員會及歐盟食品安全局在內的巨大網絡。RASFF的建立為歐盟成員國食品安全主管機構提供了有效交流途徑，促進了彼此之間的信息交換，并為采取確保食品安全的有效措施提供了重要支撐[12]。

德國政府在聯邦層面建立了統一的食品安全監管部門——德國聯邦食品和農業部（Bundesministerium für Ern?hrung und Landwirtschaft，BMELV），其下又分設了聯邦消費者保護與食品局（Bundesamt fuer gesundheitlichen Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit，BVL）和聯邦風險評估研究所（Bundesinstitutfür Risikobewertung，BfR）。BVL是德國聯邦食品安全風險監測和管理機構，其工作內容包括：編制全國風險監測計劃、開展監測數據整理分析、撰寫監測報告、發布監測結果等。

德國的風險監測工作力度大，堅持以問題為導向。監測對象覆蓋食品全鏈條，監測項目包括農藥殘留、有毒物質、放射性物質、真菌毒素等，由官方指定實驗室檢測。監測結果每年對外公布，并分類對各種食品進行分析。

3.1.3 美國

美國共有16個不同的聯邦機構對食品安全有管轄權，其中最重要的是食品藥品監管局（food and drug adminis tration，FDA）以及美國農業部（United Statesdepartment of agriculture，USDA）下屬的食品安全檢驗局（food safety and inspection service，FSIS）和動植物檢驗局（animal and plant health inspection service，APHIS）。相應的風險監測工作也由這兩大部門共同開展。FDA主要負責農副產品中農藥殘留量的監測工作和總膳食的調查，監測目標側重于已發現過食品污染超標嚴重地區的食品，對超標的農副產品具備處罰權。FSIS和APHIS分別負責畜禽食品安全和農產品進口檢驗檢疫工作，如獸藥殘留的監測。同時USDA農業市場服務部為了對食品進行暴露評估開展了農藥殘留監測項目[13]。

美國與食品安全風險有關的監測網絡多、參與部門多、監測項目多、監測方式多，國家一級的監測網絡有100多個。這些網絡既有分工也能有機地連接、交流和合作，部門之間注重交流和合作，做到信息暢通、共享，職責明確，為保障食品安全提供了有力的組織和技術支撐[4-5]。

3.2 國外食品安全風險監測的啟示

3.2.1 法律標準依據明確

食品安全法規和標準是重要的食品安全監管工具，發達國家和地區在食品安全相關法律法規建設方面相對完善。對于部門職責、監管程序和方法等內容都有明確的法規法令。法規的制定力求基于風險評估，以科學為依據，程序透明。

3.2.2 基于風險監管理念實施監測

發達國家和地區已經意識到并高度重視食品安全管理方面的預防措施，盡可控制食品風險，將管理重心前置。在風險監測的設計實施中，引入風險評估的思路和分級方法，確保有限的監管資源得到最大化的利用。

3.2.3 基于本國特點選擇監測食品的種類和污染物

不同國家、不同地區之間，環境污染情況、食品加工方式以及飲食習慣都不盡相同，在選擇監測的內容也要考慮。世界衛生組織（world health organization，WHO）推薦優先監測的內容選擇應重點考慮以下因素：污染物構成的潛在性健康風險；含有污染物的食品引起人群食物中毒和食源性疾病的發生率；肉用動物中某些疾病的流行；在充足數量的樣品中，用可靠的方式測量污染物水平的可行性；食品在全部飲食中的重要性，對主要的食品應加以特別注意；有關食品的經濟重要性及進、出口國家對污染物檢測的法規；污染物在環境中的持續性、普通性以及存在的量；通過工業產生和來自居住區的空氣、河水、近海水域等的污染物數量；在農業、園藝、林業中應用的農藥及其他化學制品的性質及用量，動物飼養所用藥物；在食品生產、包裝、運輸、銷售、貯存及制備中的衛生狀況[14]。

3.2.4 信息交流及時透明

要完成“從農田到餐桌”全食品鏈條的監管，離不開政府各部門間的協同配合。如美國，全國性的監測項目幾乎全部是由主管部門牽頭，多部門共同協作，全社會廣泛參與完成。這就需要建立及時有效的監測信息公開系統，加強政府各部門間的信息通報效率，方便與食品安全相關部門及時對風險監測發現的問題展開協調工作，形成覆蓋面廣、運轉效率好、反應迅速的食品安全信息預警系統。

4 我國的食品安全風險監測體系

4.1 我國食品安全風險監測體系現狀

我國自20世紀50年代起，就以原衛生防疫站為基礎，開始了食品衛生檢驗與食物中毒的流行病學調查工作。衛生部于2000年開始建立全國食品污染物監測網和食源性疾病監測網絡并逐年擴大。為加強食品安全監管，自2010年起至2013年，原衛生部會同有關部門每年制定國家食品安全風險監測計劃并組織實施，初步形成了以國家食品安全風險評估中心和各級疾病預防控制機構為主體的風險監測網絡。目前國家衛生計生委承擔組織開展食品安全風險監測、評估的職能；國家食品藥品監管總局參與制定食品安全風險監測計劃，根據食品安全風險監測計劃開展食品安全風險監測工作。

自2013年起，國家食品藥品監管總局組織開展了本系統食品安全風險監測工作。由省級食品藥品監管部門按要求組織完成總局部署的風險監測工作任務并報告；由總局指定機構設立食品安全風險監測工作秘書處，承擔風險監測數據匯總、分析等日常事務性工作。到目前已覆蓋全國42個省、自治區（直轄市），內容包括36個食品大類。

4.2 我國食品安全風險監測面臨的問題

我國當前的食品安全風險監測體系雖已日趨完善，但仍存在許多問題，主要包括以下幾個方面。

4.2.1 風險監測工作基礎尚顯薄弱

盡管我國政府已投大力建設各級食品安全風險監測網絡，但工作基礎薄弱，相關制度、機制和工作體系尚未健全。我國目前的食品安全監管屬于分部門分段監管的體制，這使得食品安全風險監測存在著脫節的狀況，風險監測的數據難以實現主動性、連續性、系統性。

4.2.2 風險監測工作技術支撐水平不高

我國目前在風險監測方面的專門機構基本空白，專業人員和專家資源匱乏，相關研究和學科建設滯后。我國食品安全監管部門對于抽檢監測的整合實施還需要進一步摸索，集中有限的行政力量提高風險監測水平，控制風險隱患、保證食品安全。

4.2.3 風險監測工作數據應用不足

目前我國的風險數據信息分散，統一的預警管理信息平臺、預警系統亟待開發建立。大量的風險監測數據收集上報之后，卻缺乏全面的統計分析工作。這使得監管部門對于監測數據的分析研判不到位，影響了對于新發風險隱患的前期排查。

5 對我國食品安全風險監測工作的建議

5.1 建立完善食品監測指標體系，發揮風險監測的預見性和動態性

風險監測指標體系應包括食品添加劑等化學物質使用量及使用狀態、國內同類產品質量、行業產品質量動態、銷售量、銷售額、利潤率、庫存以及市場價格等。其中有些指標還應進行權重、危險等級、危險程度的綜合指數等方面的量化研究。

食品安全風險監測應兼顧日常監測范圍和年度重點，合理確定抽檢監測對象范圍。風險監測應把日常消費量大的食品品種、高風險品種、新批準原料生產的品種、通過其他渠道已經發現問題的品種等影響面較大、安全系數相對較低的產品及其企業作為重點，合理分配監測資源。

發揮監測計劃的預見性和動態性，做到主動監測發現問題。通過進一步擴大風險監測項目，擴展風險監測工作點，真正做到“從農田到餐桌”的食品安全全流程監督[15]。

5.2 加強對監測數據的分析利用，建立數據共享平臺

現代化食品監管依賴于現代化的信息技術支撐。在我國現有的食品安全風險監測體系下，每年都會產生大量的監測數據。這些數據數量大、類型多、時效快，通過對數據的匯總分析，科學研判風險分布規律，合理布局監測計劃，可以提高監測結果的代表性。同時準確及時的數據研判，可以幫助食品監管部門有針對性地開展監管執法工作，防范系統性、區域性風險。

提高數據互通、共享、集成水平，通過建立風險監測信息交流共享平臺，對食品生產加工環節、流通環節、餐飲環節收集安全隱患的信息進行統一錄入、分類、篩選，綜合分析。建立實時共享機制，通過共享平臺發出分級的風險預警，繼而各相關環節排查風險源，最大范圍內有效防控風險，降低食品安全危害[16]。

5.3 加強風險交流，多層次參與食品安全風險監測

目前食品安全風險監測的實施主體是監管部門及監測機構，食品制造商和出售者只能被動承受風險的情況。一方面應強調食品生產經營企業主動落實主體責任，強制企業建立一套可行有效的自查制度和自我監控措施。另一方面可以聯合食品相關企業，將其納入到風險監測的隊伍中來，利用他們對產品比較熟悉，能更準確的發現可能存在的風險因素的優勢，進而提出更有針對性的監測計劃[16]。

進一步完善食品安全信息發布體系，擴大風險監測數據和信息的公布范圍和力度，使消費者、行業協會、媒體能夠發揮監督作用，推進社會共治格局的形成，創建更加和諧、安全的食品消費環境。

6 小結與展望

食品安全風險監測是國際普遍采取的食品安全管理基本措施。不同的國家在食品安全監管水平上的差距，很大程度上就是要看其對風險管理、風險監測的組織是否科學，投入是否合理，作用發揮得是否充分。目前我國的食品安全風險監測工作已經在各涉及食品安全的部門展開，各部門對于風險監測工作高度重視，風險監測的理念也已全面滲入到日常工作當中。但對比國外先進經驗，我國食品安全監管部門仍需要在全面、科學制定方案，完善監測計劃，提升技術能力，加強信息交流方面不斷改進，提高我國整體食品安全管理水平。

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