宿州市小型農田水利工程管理體制改革探討

石 欣

小型農田水利工程在抗御水旱災害、發展糧食生產、促進農村經濟和社會發展等方面有著不可替代的作用。2014年起，宿州市大力推進小型農田水利工程產權制度改革，探索建立了適宜的多種管護模式，取得了明顯成果。

一、小型農田水利工程建管體制改革成效明顯

為解決小型農田水利工程管理水平低、管護資金不足等問題，宿州市利用各級財政資金及社會資金，先選擇16個鄉鎮作為試點，逐步在全市推廣，探索建立不同管護模式，高效撬動社會資金參與工程管護。

1.“整合資金，集中管護”的埇橋模式

埇橋區成立區農村基礎設施管護委員會，將全區鄉鎮的小型水利工程管護、三線三邊環境治理、農村道路橋梁維護、林業防護等農村公益性管理事物集中打包，聘用一家公司統一進行管護。年終時，各部門按照自行制定的管護考核標準對管護公司分別進行考核，區政府按照匯總的考核結果撥付管護經費。

這種方式有效整合了多部門涉農工程的管護資金，彌補了單項工程管護資金的不足。同時也減少了管護人員數量，提高了管護人員的工資水平，激發其工作積極性。

2.“政府出錢，專業維護”的政府購買服務管護模式

埇橋區蘆嶺鎮政府將該鎮所轄涉水項目及小型公益性水利工程分13個地塊，打包給一家公司管護。公司聘請了15名水管員，和他們簽訂管護責任書，實行每月一考核，年終一總結。鄉鎮水利站對管護公司按旬考核，考核結果與工資或補助掛鉤。通過這種管護模式，全鎮工程損毀率由30%降至7%，修復率從20%提高到95%。

3.“自建自管，自維自養”的新型農業生產經營主體模式

碭山縣官莊壩鎮的昊宇農業科技有限公司作為新型農業生產經營主體，在發展過程中自籌資金480余萬元，修建小型水利工程。為做好工程管護，公司每年預留18萬元作為管護經費，組建了水利專業化管護隊伍，公司與管護人員簽訂了管護責任書。公司按月給管護人員除工資外還每月500元管護勞務費（管護為兼職），年內管理工作表現特別突出的，年終再發資金1萬元。目前，園區內已建成“田成方、林成網、溝相通、渠相連、路相接”的高標準農田，真正實現了“旱能澆、澇能排”。

4.“協會管理，用水收費”的大安模式

泗縣草溝鎮大安灌區為水稻種植區，為周邊近1萬畝稻田提供灌溉水源。目前灌區成立了以水利站站長為會長，各村書記、村長為副會長的用水協會，專門管理大安電灌站。用水協會通過與村民代表協商議價的方式確定水價。目前采用的計費方式是按照開機提水后120元/臺時，先期計算出應繳水費總額，然后均攤到此次灌溉總畝數，計算出每畝應繳水費。現在每年協會能夠收取水費15萬元左右，基本用于電費、工程維護、看管人員支出等。

通過用水協會來管理工程，做到工程有人管、有人用，并且通過收取水費基本落實了管護經費，實現了工程的良性運轉。

5.“群眾自管，適當收費”的官莊壩鎮模式

碭山縣官莊壩鎮地處碭山縣西北部，地勢高亢，干旱天氣易發頻發，地下水埋深較深，農業灌溉用水主要來自機井。為了做好機井的日常管護工作，鎮內群眾自發的組織形成管養服務隊，加強村內機井工程的管理和養護，并且適當收取水費作為機械使用費。

二、存在問題

由于小型農田水利工程建設管護面廣量大、牽涉眾多，歷史欠賬較多，工作推進中還存在一些突出問題，主要表現為：

1.產權制度改革存在觀念上和操作上的困難，金融配套缺失問題突出

雖然所有權證、使用權證書是政府發放的，但是確權后如何發揮所有權、使用權證書的作用，尤其是新型農業生產經營主體如何發揮自己手中的使用權證作用已經成為當前主要的問題。在與新型農業生產經營主體座談的過程中，他們認為目前土地流轉經營權已經能用來抵押貸款。但是從目前實際情況來看，由于金融部門還沒有真正介入到農田水利建設中來，他們對于工程的經營盈利情況、資產評估、抵押后能不能給其帶來收益等還不是很了解，因此小型水利工程抵押貸款仍然受到限制。

2.要素市場亟待形成

“大鍋水”觀念根深蒂固，“商品水”意識淡薄，社會參與主體尚不能形成有收益的長效運營機制。小型水利工程產權制度改革后雖然明確了產權和管理主體，但是在實際的管護過程中，由于使用和管護沒有形成良性循環機制，產權和使用權缺乏平臺不能實現自由交易，另外目前各類管護主體還都沒有固定的收益，專業化管護公司往往只能依靠政府投入來維持正常運營，還沒有形成真正的管護競爭市場，造成自身收入無法保障，導致經營管護無法正常運轉。

三、相關建議

充分發揮市場機制作用，深化產權制度改革，加快培育形成要素市場，創新建管模式，落實主體責任，推動工程建設與運行管理專業化、市場化和社會化發展。

1.深化產權改革，培育要素市場

堅持“誰投資、誰所有、誰管理、誰受益”的原則，針對不同工程類型特點，分類推進小型水利工程產權改革。鼓勵支持采取承包、租賃、股份合作和拍賣所有權等多種形式建設和經營小型農田水利工程。允許以資金、實物、土地、勞務、技術、設備等形式進行國家、集體、社會法人、個人之間的各種形式股份制聯合，進一步搞活經營權，不斷深化產權制度改革。探索小型水利工程所有權、使用權交易平臺試點建設，逐步將生產要素在市場流通起來，逐漸形成科學合理的水價形成機制，保證管護主體的經營性收入，推動產權和管理權的分離和可移交、可轉讓、可承租。如碭山縣官莊壩鎮在對河道和坑塘的管護中，積極探索工程所有權與使用權的分離，通過股份合作方式，與園林綠化工程公司簽訂合同，明確工程所有權歸政府所有，使用權歸園林綠化公司所有，工程管護由公司負責，綠化林木收入和河道養殖收益以股份制分成，不僅大大激勵了工程管護實體的積極性，而且促進了村集體經濟發展。

2.強化金融支持，加大資金投入

充分發揮政府投入資金的杠桿作用，通過財政獎補和項目資金傾斜等方式，撬動社會資金，逐步形成政府主導、多元投入機制。引導金融機構積極推出符合小型農田水利工程特點的金融產品和服務方式，對產權明晰且能發揮經濟效益的工程，給予信貸支持。加快成立政策性農業保險公司，并與金融機構建立“信貸+保險”合作，同時引導商業保險公司開展與農田水利相關的保險業務，為項目建設的整個過程以及建后維護提供保障。落實將年度管護資金納入財政預算予以保障的政策，整合各類涉農水利建設資金，做好工程配套建設和管護，出臺管護資金使用管理辦法，真正解決“小農水”管護“最后一公里”問題。

3.創新管護模式，確保管護成效

加強基層水利服務體系建設，鼓勵支持新型農業經營主體發揮示范帶動作用，健全和完善村級水管員發揮作用的機制。探索建立家庭農場、農業龍頭企業等新型經營主體管護，農民用水合作社、用水協會管護，購買服務管護等多種形式的社會化管護模式。健全完善基層水利服務機構，依托鄉鎮水利站成立專業化實體管護，開展集約化的維修養護服務。在確保工程安全、公益屬性和生態保護的前提下，鼓勵采取承包、租賃、拍賣、股份合作和委托管理等方式，實施小型水利工程的運行管理。同時，簽訂有效的運行管理合同，明確工程管護主體、管護責任、管護范圍，以及相應的獎補政策、違約責任等，確保小型農田水利工程建設、管理、維修體制改革取得實效，形成政府主導、社會參與的工作新格局■