水利工程招投標活動中投訴處理難點分析

孔凡富 杜明鈺

2004年國家發展和改革委員會等七部委聯合制定了《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》（國家七部委第11號令），自2004年8月1日起施行，并于2013年進行了修訂。該辦法對規范招投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招投標當事人的合法權益起到十分重要的作用。實施十多年以來，隨著招投標工作的發展，投標人的法律意識和維權意識不斷增強，招投標行政監督部門投訴處理工作的強度和難度也隨之增加，因此在投訴處理的過程中應準確把握其難點及注意事項，以提高行政監督的效率。

一、常見的招投標投訴及其影響

常見的招投標投訴主要存在五個方面：一是針對招標人的投訴，如招標人規避招標、虛假招標、違規干預招投標活動、與投標人串通投標等情形。二是針對投標人的投訴，如投標人圍標串標、弄虛作假、通過行賄手段騙取中標等情形。三是針對代理機構的投訴，如代理機構設置歧視性條款限制或排斥潛在投標人、向投標人提供不完整或者不相同的招標文件、非法干涉評標活動等情形。四是針對評標委員會的投訴，如評標委員會成員應當回避的不回避、不按招標文件規定的評標標準進行評標、允許投標人作出改變投標文件實質性內容的澄清或說明等情形。五是針對其他方面的投訴。

投訴對招投標活動的影響主要有兩方面：一是影響招標進度，自行政監督部門受理投訴之日起，招標人應當暫停招標投標活動，待投訴調查處理后再進行，這將影響正常招標進度，導致工期延誤，影響工程效益的發揮，甚至影響防洪安全。二是影響中標結果，當中標人中標無效后，根據《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例的規定，應當依照中標條件，從其余中標候選人中重新確定中標人或者重新進行招標。

二、招投標行政監督部門面臨的問題

投訴處理作為招標投標活動中的行政救濟手段，對保護投標人合法權益起到十分積極的作用。招投標行政監督部門在具體工作中面臨以下幾個方面的問題。

一是不規范投訴增多。由于投訴渠道廣泛、投訴成本較低，實踐中存在大量不規范投訴，甚至出現惡意投訴及無理纏訴，影響行政監督資源的合理使用，增加行政監督成本，同時阻礙了招投標活動的正常進行，延誤項目工期，給項目的實施造成不可逆轉的損失。

二是行政復議或訴訟增多。投訴處理是招投標活動中最復雜的一個環節，隨著投訴主體的法律意識和維權意識不斷提升，投訴處理的復雜性也不斷提高，在投訴主體對于行政監督部門作出的投訴處理決定不認同時，很容易引起行政復議或訴訟。

三是投訴主體眾多。作為招投標活動的最大利益訴求者，投標人是主要的投訴主體，投訴主體還包括招標人、與招標項目或者招標活動有直接和間接利益關系的法人、其他組織和自然人，如項目經理、分包商、聯合體成員等利益相關方均為合法的投訴主體，招投標行政監督部門應該受理其投訴，保障其合法權益不受侵害。

四是投訴處理范圍涵蓋招投標活動的全過程。招標投標活動包括了招標、投標、開標、評標、中標及簽訂合同等階段，因此招投標行政監督部門的監督管理及投訴處理范圍覆蓋招投標活動的全過程。

三、投訴處理的難點分析

1.如何把握“誰投訴，誰舉證”的度

為減少不規范投訴行為，控制惡意投訴，不少招投標行政監督部門出臺辦法規范投訴處理程序，進一步明確投訴受理的形式要件，同時主張“誰投訴，誰舉證”，但是如何把握投訴主體舉證責任的度是投訴處理中的一個難點。實踐中不少違法違規行為具有極強的欺騙性和隱蔽性，很難被發現，即便被投標人或者其他利害關系人察覺，取證也非常困難；如果對于舉證不力的投訴一律駁回，不予受理投訴，則可能有失公正，使得投訴人或者其他利害關系人的合法權益得不到保障，甚至可能導致國家利益、社會公共利益遭受損失。根據《中華人民共和國招標投標法》，投訴處理是招投標行政監督部門的法定責任。在投訴處理過程中，招投標行政監督部門非獨立第三方，需要積極主動調查取證，不應過分強調“誰投訴，誰舉證”。既要維護公正的招投標環境，保障招投標活動的正常進行，又要有效控制行政監督成本，合理使用行政監督資源。

2.如何處理惡意投訴

投標人或者其他利害關系人捏造事實、偽造材料或者以非法手段取得證明材料進行投訴，招投標行政監督部門予以駁回；給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。對于如何處理惡意投訴相關法律法規缺少明確的規定，招投標行政監督部門應視情節嚴重程度作出短期或者長期不同范圍內限制投標、記不良行為記錄、降低信用等級等處理，同時通報相關行業主管部門，以扼制惡意投訴，提高行政監督資源利用效率，維護誠信、公正的招投標環境。

3.如何把握投訴請求

嚴格按照受理前置程序、受理、處理程序、處理決定的流程進行操作是投訴處理的質量保證，而如何理解投訴事項，把握投訴請求，是投訴處理的關鍵，關系到具體法律條文的適用，直接影響到投訴處理的結果。

比如在某案例中，項目中標結果在公共資源交易網進行公告，中標單位為A公司，次日B公司針對中標結果向招投標行政監督部門投訴，認為中標人A公司在投標時所提供的業績與招標文件所要求的業績不符，未實質性響應招標文件，且所公示的項目經理有在建工程，要求查處，否決中標人資格。從案例中不難看出B公司的投訴事項包括兩條：一是“中標人在投標時所提供的業績與招標文件所要求的業績不符，未實質性響應招標文件”，其反映的是評標委員會應當且能夠根據招標文件評判的內容，屬于對評標結果的異議，根據法律規定投標人或其他利害關系人對評標結果有異議的，應當在中標候選人公示期間先向招標人提出異議，招標人不予答復或投標人對答復不滿意的才能夠依法進行投訴。B公司未在中標候選人公示期間提出異議，而在中標結果公示后，直接就評標結果相關事項進行投訴，不符合法律規定的程序。行政監督部門應作出不予受理的處理決定。二是“項目經理有在建工程”，該事項則要視具體情形而定，如果招標文件中有明確的要求和詳細的評審辦法，且評標現場評標委員會能夠給予評審和認定的，則應認定為是對評標結果的異議，需要在中標候選人公示期間先提出異議，不滿意的可再投訴，不滿足前置程序或過了投訴期限的，行政監督部門不予受理；如果根據招標文件或評審條件評標委員會無法給予認定，招標人又無法自行決定或自行否決的，投標人或者其他利害關系人可直接提出投訴，針對中標結果的投訴成立，行政監督部門應予以受理。

4.如何行使自由裁量權

招標投標制度體系的建立是為了規范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招投標活動當事人的合法權益，同時也是為了提高經濟效益，保證項目質量，因此招投標行政監督部門在投訴處理過程中應以此為出發點和落腳點。投訴處理中查實存在影響評標結果的違法行為等情形的，重新評標或重新招標均符合法律規定，行政監督部門享有自由裁量權。在作出處理意見時，應當符合招標人的招標需求，在保證公平、公正的前提下，利于項目實施。

四、減少投訴的對策分析

1.加強宣傳、引導，進一步規范招標投標活動

依托各級電子招標投標公共服務平臺和水利建設市場信用信息平臺，加強宣傳和引導，進一步規范投訴處理程序，及時公布投訴舉報受理情況，調查處理結果等監管信息。創新拓展水利項目招標投標公共服務領域和內容，不斷提高供給質量和效率。

2.建立電子招標投標監管平臺，強化事中事后監管和信用管理

建立水利行業電子招標投標監管平臺，與現有水利建設信用信息平臺互聯互通、信息共享，充分發揮“互聯網+”監管優勢，推動動態監督和大數據監管，強化事中事后監管和信用管理，實現招投標全過程的監督電子化、環節聯動化、監督范圍全覆蓋。

3.建設適用水利行業要求的誠信體系

加快健全水利建設市場主體信用檔案。縱向實現流域管理機構、省級水利建設信用信息平臺與全國信用信息平臺互聯互通和數據實時交換，橫向對接住建、交通、政府采購等行業信用平臺，建成互聯互通、信息共享的工程建設領域市場主體的企業信用數據誠信體系。從信用制度、信用平臺、信用管理、激勵問責、失信懲戒等多層面，全方位、立體式營造誠信氛圍，讓招投標各方主體爭做信用的執行者。

五、結語

招投標行政監督部門應充分發揮監管優勢，加強對招標公告、招標文件的備案審核，消除投訴隱患，加強開標評標過程透明化，消除投標人疑慮，從源頭上減少和避免投訴，建立公正、高效的投標環境■