政策比較視域下深圳社區總體營造政策可行性分析

黃紫晗

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政策比較視域下深圳社區總體營造政策可行性分析

黃紫晗

（臺北大學 公共事務學院，臺灣 新北 237）

建市以來，深圳從社區管理逐步轉向社區治理，其間經歷了兩個重要的政策變化期，即社區建設和社區服務階段。在這兩個重要階段，深圳一直采取自上而下的資源挹注方式管理社區，缺乏自下而上的資源互動方式。臺灣地區50余年的探索與改革，也經歷了社區發展和社區總體營造兩次政策變革，其中“社區總體營造”政策設計，為臺灣推動社區治理提供了很好的實踐路徑。從政策目標、政策內容、政策制定者、政策執行者、社區民眾參與等五方面對兩地政策進行比較分析，在比較政策理論框架下對兩地政策進行詮釋，提出深圳的社區總體營造政策制定建議，為深圳未來的社區治理提供新的方向指引。

社區總體營造； 比較政策理論； 可行性

多元文化和城市向心力低既是深圳社區發展的優勢，也是其缺點。故而，深圳在制定社區政策時，一直在社區福利主義和社區管理主義兩種思路之間徘徊。隨著福利政策的貫徹落實，社區居民不再僅僅滿足于補救性的社區福利。社區政策如何滿足社區居民的多元需求，是近年來政府、學者和社區實踐者們苦苦思索的問題。臺灣的社區政策經60年的不斷修正，特別是近20余年推動的社區總體營造政策，可以為深圳的社區改革提供借鑒，為深圳的社區治理提供新的可能性。

從政策比較的視閾分析深圳市和臺灣地區的社區治理，可以較深入地為深圳市社區的發展指明未來道路。所謂比較政策研究，是指針對某一議題在不同的時間和空間上進行比較，而發展出新的概念和理論，也可以彌補相同的社區議題在不同的背景或不同的戰略選擇中造成的區隔。深圳和臺灣在社區治理方面，面對相同的問題：經濟下滑、城市人口擠壓、鄉村沒落、福利需求多元化、資源耗費嚴重，面對這些問題兩地都在尋求有效的解決辦法。本文將在深圳和臺灣兩地的社區治理政策的比較中尋找兩者之間的區隔，指出在這些區隔中哪些會成為深圳引入臺灣“社區營造”時可供借鑒的部分。

分析政策之間的相同或區隔，學者認為有兩種理論途徑：推論途徑和歸納途徑。推論途徑以政策模型可以被推演結果為前提，政府在政策制定過程中發揮核心作用。而歸納途徑以政策不是源于特定的預設目的，而是在持續不斷的沖突，談判和妥協的過程中形成為理論前提，政府人員、專業人員和投票者都是影響政策制定的因素。Michael Cuthill認為，普通社區居民對政治是冷感的，沒有興趣參與，一般都關注于社區的小事情，而且是個人能夠看到改變的一些小事情。[1]所以，在兩地的政策比較中，本文將以歸納途徑的方式展開，并且聚焦于非政治因素對政策的影響。

一、深圳與臺灣兩地社區政策比較

政策的實施由政策目標、政策制定者、政策執行者、政策內容構成。社區政策的實施還包括居民參與社區公共事務的情況，所以本文增加了兩地社區居民參與情況的對比。

（一） 政策目標

深圳、臺灣兩地在不同時期的社區政策針對不同的社區發展情況。從政策目標可知，臺灣和深圳兩地在不同的時期，對于社區的定義都有所不同，但是也有關聯性。

臺灣在社區發展階段（1965年—1992年）的政策目標主要是：增進居民福利、建設安和融洽、團結互助的現代化社會，社區發展系社區居民基于共同需要，循自動與互助精神，配合政府行政支持、技術指導，有效運用各種資源，從事綜合建設，以改進社區居民生活質量。

臺灣的社區總體營造階段（1993年至今）的政策目標定位為：社區居民主動參與和建立地方文化相關活動的過程，實現和達成社區文化、生活環境以及地區產業的整體性發展。社區總體營造的最終目標不只在營造一個社區，實際上它已在營造一個新社會，營造一個新文化，營造一個新的人。

從這兩個階段的政策來看，社區的目標從整體的社區角度，轉為從社會整體和個人相結合的角度。社區政策的焦點也從社區變成人，社區發展是從技術的角度去幫助社區人提升生活質量，而社區營造的目標在于幫助營造個人，使社區的功能更加優化。社區營造認為社區的問題應該是人的問題，只有很好地營造了個人，社區的問題才會得到很好地解決。

深圳在社區建設階段（1998年—2008年），目標主要是：改革城市基層管理體制，建立健全社區組織，建立以塊為主、條塊結合、共駐共建、資源共享的新型社區，形成功能完善、服務規范、分工科學、協作有力的工作運行機制，將社區建成管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的現代化文明社區。

而隨著社區建設的深入開展，在2005年，社區建設的政策目標在原有的政策基礎上，增加了如下內容：以人為本、以服務群眾為重點、以居民自治為方向、以維護穩定為基礎、以文化活動為載體，加強基層政權建設。

十年的社區建設任務完成以后，社區的管理得到改善，但是社區行政任務也越來越多，服務居民的主旨仍未得到重視。所以，在社區服務階段（2008年至今）提出：將政府的公共服務覆蓋到社區；建立社會工作者服務制度，由社工引領義工，為社區特殊困難群體提供公益性、福利性服務；培育、發展社區社會組織，開展專業化、個性化服務；指導支持居委會組織社區居民開展自助和互助服務；加強政策引導，鼓勵社會力量在社區發展便民、利民的商業服務。

隨著公共服務覆蓋到社區，深圳逐步在社區里建立“政府主導、社會參與、民間運作”的運行機制，組織以社工為骨干、多種專業人才并存的社區服務隊伍，形成制度健全、監管有力的非行政化社區服務體制，構建跨部門、綜合性的社區公共服務模式。

從社區政策的目標變動來看，深圳根據社區居民的需求提供切合居民的服務，特別是為特殊困難群體提供公益性、福利性的服務，從社區管理思維轉換為社區居民自助和互助服務，居民從被動地角色變為主動參與的角色。

從兩地政策相比較來看，兩地都注重社區環境的建設，弱勢群體的福利，希望能改善居民的生活質量；但是，相較于臺灣，深圳未將社區的文化建設作為重要的工作內容，也未將人作為社區中最重要的因素進行考慮，社區政策聚焦在社區弱勢群體服務，是補救性的福利政策之一。

（二） 政策制定者

臺灣負責制定社區政策的主要部門與深圳不同，社區發展主要是“內政部”（衛生與社會福利部），而社區營造的政策制定者是來自于“文化部”（文建會），這兩個單位的職責不同，所以，在社區層面推動的政策方向是不一致的，“文化部”重點在于文化保護和社區文化推廣，而“衛福部”在于社會福利政策執行。而深圳市的政策制定者主要是民政部門，民政部門主要聚焦于社區居民的民生，弱勢群體福利改善等，所以偏向于民生和福利方向，較多聚焦于弱勢群體的政策福利。

（三） 政策執行者

深圳的社區政策執行者在不同的時期有不同的定位，在社會建設階段，實行黨政統一領導，民政部門牽頭，建立以街道、社區為主體，有關部門配合，社會各方支持，居民群眾廣泛參與，權責利統一的社區建設管理體制和運行機制。區、街（鎮）要相應成立由黨政主要領導掛帥的社區建設領導小組，把社區建設作為“一把手”工程來抓。以黨政人員為主，社區黨組織、社區居民會議、社區居民委員、社區工作站專業人員配合參與的方式開展工作。在社區服務階段，黨政人員的角色弱化或撤離社區一線服務崗位，轉變為搭建社區服務平臺，縮小社區居委會，方便居民自治，以較大的社區工作站整合社區資源，培育公益性、服務性社區社會組織，建設專業化、職業化的社區服務工作隊伍，鼓勵公益性社會組織和社會團體發展，培育社會工作者為社區群眾提供專業化、個性化的服務，建立社工引領義工的工作機制。形成以社會工作者、民間組織和社區自治力量為主的政策執行者隊伍，并在社會工作者的基礎上，引入康復師、護理師、心理咨詢師等專業人士參與社區服務，進一步擴大專業服務隊伍。

臺灣在《社區發展工作綱要》中規定“各級主管機關為協調、研究、審議、咨詢及推動社區發展業務，得邀請學者、專家、有關單位及民間團體代表、社區居民組設置社區發展促進委員會，鄉（鎮、市、區）主管機關應輔導社區居民依法設立社區發展協會，依章程推動社區發展工作；社區發展協會章程范本由中央主管機關定之。”從這里可以看出社區發展主要是依靠政府部門的引導，社區發展協會也是在政府指導下工作。而在《健康社區六星計劃》中可以看出，社區營造工作則更加注重“社區組織與社團在社區中的自動參與性，發揮居民在提案方面的事宜”，社區組織也不僅僅限于社區發展協會，認為社區的發展提案應該來自于社區組織和社區居民，倡導社區自下而上的工作方式。

從深圳的社區政策可以看出，政策執行者在政策中已有明確規定，特別是明確規定專業人士是特殊專業服務者（社工、心理咨詢師、康復師）。而臺灣在政策執行者方面未對專業人士作明確的規定，這樣給了社區很大的空間去按照需求提供專業服務。兩地比較而言，臺灣的政策執行者比深圳更廣泛，深圳更強調專業。但是兩者在政府的框架下開展服務，都會受到政府經費支持的導向性限制。

（四） 政策內容

深圳在社區建設階段，政策內容主要包括：社區組織、社區服務、社區衛生、社區文化、社區環境、社區治安、社區計生；特別注意的是在這個階段，社區的主要任務是推動社區服務產業化，鼓勵集體、私人投資興辦社區服務業，服務對象主要集中在老年人、殘疾人、青少年、婦女及社會困難群體，把社區服務業的發展與政府職能轉變、產業結構調整、失業人員安置、解決人口老齡化問題、最低生活保障、第三產業發展等結合起來，積極通過興辦民辦非企業單位（NPO）開展貼近社區、貼近家庭、貼近居民的各項任務。

在社區服務階段，在原有的社區公共服務體系的基礎上，增加了“居民自助與互助服務，積極動員和引導各類組織和個人，積極參與社區活動，組織、開展自助和互助服務，特別是為社區老年人、殘疾人、優撫對象及特殊困難群體，提供幫助和服務，大力發展志愿者服務，培育社區義務服務意識。”

臺灣在《社區發展工作綱要》中認為社區發展協會應配合政府開展如下項目：公共設施建設，生產福利建設、精神倫理建設；在《六星計劃》中將社區指標性計劃分為產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六個方面。

從兩地的政策內容看，都集中在社福醫療、社區治安等方面。深圳在政策內容方面尚未將環保生態、人文教育、社區產業呈現出來，說明在未來的政策制定過程中，深圳仍有很多的社區資源可深入開發，社區的政策可以朝著更多元化的方向進行暢想，隨著“人”和“環境”這兩個社區因素的不斷注入，社區的永續發展將會成為兩地政策制定的首要共同點。

（五） 社區居民參與

深圳市在2015年制定了《深圳市社區居民議事會工作規程》，在里面詳細規定了社區民眾可以通過什么方式參與社區公共事務的討論，并且認為社區居民議事會同時履行“社區居務”（專門詞匯）監督委員會的職能。社區居民議事會會議范圍包括：對社區建設提出意見建議，商議解決居民關于加強社區公共服務事務的意見建議；收集社情民意和反饋居民的需求；經社區居民（代表）會議授權，商議與社區居民利益相關的事務。從這些范圍來看，社區居民議事會參與社區公共事務的范圍很廣，促進了社區居民參與社區公共事務的討論，居民可以在一定的空間內充分表達自己的意見。

臺灣在社區政策中尚未明確規定社區居民參與社區活動的方式。在《社區總體營造計劃》提到社區營造是培養社區自主，盡量通過自下而上的方式，使居民充分地發揮自己的優勢，展現自己的能力。在《新故鄉社區營造計劃》中，提出建構由下而上的組織體系，在每一個子計劃中都注重培養社區居民。在《健康社區六星社區營造計劃方案》中認為社區應該從社區歷史發展過程中產生，透過社區公約、社區建議等方式，參與政府公共政策之研究擬定或決策過程。

深圳與臺灣在居民與社區公共事務方面的規定中都極力倡導社區居民關注公共事務，特別是深圳以特別政策作了詳細的規定；而臺灣在社區政策中極力地推動社區居民參與社區各項公共事務。但是最大的不同在于深圳的社區居民是以居民代表的方式進行參與，而臺灣未將居民參與的方式定義為居民全民參與，并且臺灣重視社區居民的能力培養，在旅游、環保教育、社區經濟等各方面的事務都希望居民參與進來，居民不僅僅是提建議，還要在具體社區事務行動中參與，而這樣的概念目前尚未在深圳的社區政策中有所呈現。

二、深圳實施“社區總體營造”政策的可行性

（一） 深圳“社區總體營造”定義

臺灣廣泛使用的“社區總體營造”一詞，是由文建會于1994年提出。依據文建會的政策定義，社區總體營造是全面性、整體性的社區規劃和社區經營的過程，以社區共同體及社區意識為前提，透過社區民眾參與，凝聚社區共識，經由社區自主能力，使得社區生活空間美化，社區居民生活質量提升，也使文化產業、經濟再行復蘇，并讓原有的地景、地貌煥然一新，進而促使社區活力的再現。這個深具包容性的政策性概念為臺灣的社區營造運動打造了一個宏觀的愿景及多元的操作空間，但由于范疇及操作面向過于廣泛，也造成不少執行及管理上的問題。

雖然已有官方的說明，但目前學界及社區總體營造參與者對社區營造的意涵，仍有一些認知上的差異。例如，陳其南特別強調社區營造在“營造人的角色”方面的意義，認為社區總體營造不只是在營造一個社區，實際上也是透過社區參與及社區教育，來塑造一個新社會中“人的角色”。日本學者宮崎清則強調社區營造多重面向的功能，他指出社區營造應從“人、文、地、產、景”等五個面向切入，進行整體性的考慮。倡議參與式設計的柏克萊大學教授Hester則強調“聆聽”的重要性。他特別指出，社區營造工作的第一步應為“聆聽社區的聲音”，先了解民眾的真正需求，而非僅憑專業者的價值觀及主觀判斷，直接進行社區營造工作。[2]

通過對兩岸社區現有政策的對比，依據兩地之間語境不同，對深圳未來“社區總體營造”定義為：在黨的領導下，政府的支持下，以社區共同體及社區意識為前提，以居民議事會為平臺，協同社區社會組織、專業工作者、志愿者，凝聚全體居民共同需求，提高居民社區參與的動力，美化生活環境、發展社區文化產業、重點解決特殊群體居民的服務需求，將社區逐步打造成全體居民的舒適活動空間。

（二） 深圳“社區總體營造”政策建議性內容

（1）政策目標方面，將政府原有業務與社區服務分開。目前政府購買社區服務的內容主要是傳統的政府公共管理內容下移到社區中，雖然在一定的程度上減小了政府規模，但是卻造成社區公共管理事務任務越來越繁雜，政府的規模雖然看起來在變小，但是管理范圍并未變小，這不利于社區本身成長。

（2）在政策執行者方面，應該充分發揮多元主體共同參與社區事務，發揮自下而上的力量，讓居民真正為自己的生活和工作的空間做決定。

擴充專業工作者的角色，不應局限于社會工作者單一角色。從臺灣社區營造的經驗來看，并不是很強調某一方面專業工作者的角色，反而從文化、產業、環保等方面去培養社區人員。而深圳在政策中特別強調社會工作者、康復師這些專業角色，將社區作為問題去看待，忽視非問題型的社區居民的需求。所以，要真正讓普通群眾對社區事務有所興趣，而不僅僅只是關注部分弱勢困難群體和專業角色的引入，不能將社區作為問題的社區來看待，而應該引入多元多層次專業工作者。

傳統意義上，社區工作站作為政府在社區的服務平臺，主要是協助、配合政府及其行政部門在社區開展工作，為社區居民提供政府延伸服務。政府在社區設置政府的服務平臺，經證明，無法解決社區問題，并且造成民間力量與社區工作站在資源上的搶奪和日常工作的沖突。所以，如果要發揮社區的活力，首先就應該去掉政府在社區的干預，撤銷社區工作站可以讓社區逐漸從傳統的管理定位走向服務定位、自我治理定位。

積極支持社區居民自主成立社區社會組織。湯京平等學者認為社區作為一個集體，應該發揮社區內個人或組織最大的功能，只有社區社會組織是社區居民自發成立的，方可實現最好的適配性。

（3）在政策內容方面，應充分考慮社區可持續發展的目標，應增加社區生態環境教育與保護的政策內容。從臺灣的社區總體營造的政策推動經驗來看，生態環境是社區永續的根本，是推動社區總體營造的立足點，特別是人文景觀和自然景觀的融合，應成為社區政策內容不可缺少的部分。

（4）在社區居民參與方面，應將居民議事會與居民委員會分開。在《深圳市居民議事會工作規程》中要求，以社區居委會為主導，但是社區居委會經過多年的發展，政府主導性強，居民議事會應充分發揮居民自愿參與社區公共事務的主動性，減少社區居委會在居民議事會工作中的參與度；那樣才真正讓居民議事會發揮自己的作用，將居民議事會的管理與運作真正交給居民去執行。讓居民議事會真正成為居民參與社區公共事務的平臺，慢慢地引導更多的居民關心社區公共事務。

（三） 深圳“社區總體營造”政策實施的困難

臺灣社區總體營造政策實施近30年，也出現了很多問題。如果深圳引入臺灣“社區總體營造”政策，需要去思考如何避免類似臺灣目前的一些困境。社區總體營造雖然在政策定義上與社區建設、社區服務有所不同，但是在先前的政策影響下，居民已經習慣于自上而下的政府不斷撥款，依賴于政府的引導下被動開展社區活動的方式；所以，在社區總體營造政策實施后，如何發動居民參與社區活動并提出計劃，讓居民在參與社區總體營造中真正感受到社區“主人”的角色，不受限于政府財政撥款的框架，靈活地與政府開展合作，也是“社區營造”成功推廣的關鍵所在。

有學者認為公共政策的資源挹注，可能會改變既有的社會關系與行動者的誘因結構，導致維系社區行動的要素被破壞，社區營造的集體行動反而難以維系。[3]

如何塑造社區居民共識的公共領域，需要不斷地塑造居民的公民意識，提高公民的責任感；而社區總體營造作為社區治理的方式之一，可以大大提高社區居民關注公共領域的可能性。作為公共領域，社區需要居民的參與才能真正發揮活力。

三、總結

對深圳、臺灣兩地的政策的比較，兩地在政策內容、政策執行者方面有許多相似之處。臺灣的社區政策制定者角色不穩定，歷史中出現多次變化，也是造成政策方向不穩定的因素之一；深圳的政策相較之于臺灣，在規定方面更為嚴格。深圳的社區政策目前偏向于為弱勢群體服務，屬于補救性政策。臺灣的社區營造政策雖然經過了近30年，政府的引導性仍在發揮作用，政府部門之間的分工明顯，合作性卻很難體現出來。這也是兩地在探索社區政策中都需要面對的問題。

[1] Michael Cuthill. Exploratory Research: Citizen Participation，Local Government and Sustainable Development in Australia, 2002: 85-87.

[2] 吳鋼立．永續社區理念之社區營造評估體系建構之研究：以臺南縣市社區營造為例[J]．住宅學報，2007（1）．

[3] 湯京平，黃詩涵，黃坤山．災后重建政策與誘因排擠——以九二一地震后某社區營造集體行動為例[J]．政治學報，2009（48）．

The Policy Feasibility Analysis of Shenzhen Community's 0verall Construction From the Perspective of Policy Comparison

HUANG Zihan

( School of Public Affairs, National Taipei University, Xinbei 237, Taiwan, China )

Since the founding of Shenzhen, it has experienced the shift from the community management to the community governance. During this period, Shenzhen has witnessed two important policy changes. One is the community construction and the other is the community service. In these two important stages, Shenzhen has been using the top-down resources to manage the community, hence lacking the bottom-up resource interaction. Taiwan, Over the past 50 years of exploration and reform, has also undergone two policy changes: community development and community overall construction. The policy design of ‘community overall construction’ provides a good practical path for promoting community governance in Taiwan. This paper, under the framework of comparative policy theory, will make a comparative policy study between Shenzhen and Taiwan from the five aspects: policy objectives, policy contents, policy makers, policy implementers and community participation, and put forward the idea of overall community construction in Shenzhen with an aim to provide a new policy design direction for its future community governance.

community overall construction, comparative policy theory, feasibility

2018-07-05

黃紫晗（1985-），女，江西九江人，博士研究生，講師，研究方向：社區工作，社區治理。

C916

A

1673-9639 (2018) 11-0119-05

（責任編輯 賴 全）（責任校對 張鳳祥）（英文編輯 何歷蓉）