地方政府購買居家養老服務模式探析

冉孜聞

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地方政府購買居家養老服務模式探析

冉孜聞

（貴州大學 經濟學院，貴州 貴陽 550025 ）

目前，我國人口正處于老齡化時期，社會養老面臨著諸多問題。我國現在主要有居家養老、機構養老、社區養老等養老模式。居家養老作為一種社會化服務，以家庭為核心、以社區為依托、以政府和社會力量提供的專業化服務為依靠，在養老模式的地位中越顯突出。通過分析地方政府購買居家養老服務的現狀和存在的問題，為地方政府購買居家養老服務提供合理化建議，以促進我國社會養老服務事業的發展。

老齡化； 居家養老； 地方政府

我國已進入老齡化社會，人口老齡化是社會發展必須要正視的問題。2015年底，我國60歲以上老人人口已達到2.22億，占總人口的16.1%，預計2020年老年人口將達到2.43億。因此，社會養老問題將會更加突出。政府購買居家養老服務是指政府以市場為導向，依托社區的建設環境，把以家庭為基礎的養老服務交由符合條件的社會組織或者事業單位來承擔，由政府根據約定的合同向其支付費用，為老年人提供生活方面的照顧，如洗衣做飯、清潔衛生和精神慰籍等服務的一種居家的服務形式。政府購買居家養老服務，有助于促進養老服務體系的完善，讓老年人能享受到優質的服務，對維護國家穩定與長治久安，發揚中華優秀傳統文化具有重要意義。

一、地方政府購買居家養老服務的現狀

政府購買居家養老方式既符合老年人對“家庭”和“服務”的雙重需求，也有利于樹立政府公信力，展現中國特色社會主義制度的優勢。地方政府在購買居家養老服務的情況是不一樣的，各地方政府因地制宜地制定了不同的服務標準與服務內容。如徐州市在主城區中，具有主城區戶籍、75周歲以上、收入在低標準2倍以下條件的空巢獨居老人，及低保家庭中60歲以上失能老人，其服務標準是每人每月150元。而在啟東市，低保、低收入家庭中60歲以上、殘疾二級及以上老人低保、低收入家庭中80歲以上的老人，則其標準為每人每月100元，作為服務補貼。

（一）購買形式

主要是由政府出資，聘請服務人員為符合條件且自愿申請的老人提供清潔衛生、洗衣做飯等上門服務。居家養老的老年人雖然居住在自己的家里，但卻能享有來自政府和社會針對老年人的關愛，感受到社會的溫暖。

（二）服務內容

地方政府在購買居家養老服務的內容上大體相同，一般有老年人的日常清潔、洗衣做飯、精神慰藉等服務。

以現在的服務狀況來看，政府購買居家養老服務取得了一定成效，特別是沿海地區，南京市鼓樓區就是一個典范。它較早就建立了“居家養老服務”網站，并推出新的服務模式。在推出的新模式中，一個是政府向社會組織為老人購買居家養老服務，為經濟困難的老人、空巢老人等提供基本的生活服務。另一個是免費為喪偶獨居和無兒女的老人家庭安裝多功能電話，提供一鍵救援、親情呼叫、遠程監控的服務電話。除此之外，還開通服務專線，使老年人待在家中，就可享受到服務，為老年人居家生活提供了方便。據調查，這個模式在鼓樓區得到了廣大區內人民群眾的一致好評，滿意率達99.8%。

二、存在的問題

（一）財政投入力度不夠，沒有建立專項預算

一方面，地方政府缺少全面有效的統籌規劃，出現資金流通效率低的問題。另一方面，地方政府對居家養老的社會組織支持力度較低，讓這方面的社會組織參與服務的積極性不高。這使得我國居家養老服務難以長久與穩定地發展。

（二）受惠群體較小

地方政府購買居家養老服務的范圍主要限于生活困難的老人，很多經濟情況一般的老人并不能享受到政府購買居家養老服務。就如上門服務，主要的服務對象是“三無”老人、低收入老人等經濟困難，無生活來源或生活極其不方便的老人。部分經濟條件尚可，有一定自理能力的老人則不能享受。長此以往，會造成這部分老人對政府失去信心，影響了政府的公信力。[1]

（三）服務標準不規范

政府購買居家養老服務旨在讓老年人享受多樣、滿意的服務。但實際上，由于缺乏統一的標準和條件的規定，老年人能享受到的服務有諸多差別。有的社區居家養老中心服務項目很多，有的社區服務項目很少。且政府缺乏后續的長效監督機制和評估機制，對居家養老服務缺乏有效的監督與評估，即使有相關的監督評估，工作也比較敷衍，沒有實際效果。

（四）服務人員專業水平有限

由于居家養老服務工作工資待遇低，且受社會偏見影響，使得具有專業能力的人不愿意從事此方面的工作，往往都是文化水平和專業素養不高的人群從事這方面的工作，大多都是中年婦女，只能做一些普通的家政服務和簡單護理。大多服務人員一旦遇到緊急情況就難以做出妥當的處理，致使一些老年人對服務人員的不信任，導致政府購買居家養老服務的效果不理想，難以體現家居養老服務的優勢。

（五）服務形式單一，未注重精神服務

目前，居家養老提供的服務單一，多半是家政服務，清潔衛生等，忽視老年人精神需求。據調查，25%的老人需要家政服務，需要護理服務占18%，需要精神慰籍占13.79%。這說明老年人不僅需要物質上的滿足，也需要精神上的慰藉，需要一個能夠解悶，舒緩心情的渠道。如果老年人精神上出現問題，很可能影響到其身心健康。[2]

（六）宣傳不到位

在宣傳購買居家養老的服務工作中，很少有政府在網上發布購買居家養老服務的內容，一些社區也只是把相關政策貼在墻上而不去主動上門進行精準宣傳。導致部分老人不知道這種服務的存在。且多數地方沒有把申請享受服務的流程公布在網上，哪些政府部門在主要管理購買居家養老服務，老人們不知道在哪去申請享受服務。這就導致政府購買的居家養老服務影響范圍較小。

（七）老年人觀念陳舊

一些老年人的思想觀念比較陳舊，難以接受新事物。他們對居家養老服務存在一定的偏見，認為居家養老服務是不可靠，還是想以家庭養老為主，居家養老服務不值得提倡，使得居家養老可接受度較低。

三、建議與對策

（一）加大財政投入

地方政府要在購買居家養老服務上加大投入力度，確保居家養老服務能夠進一步且長遠地發展。

1．建立專項預算

地方政府購買居家養老服務已經發展了10多年，政府需要把購買居家養老服務納入公共服務預算體制，為居家養老服務給予財政支持和人才供給。建立專項預算：一要弄清楚“向誰購買”，“誰來購買”“怎么購買”這三個問題。且要設置專門的部門統籌規劃，提高資金使用效率；二要政策傾斜，保證居家養老服務得到貫徹實行；三要適度結余，年度購買預算收支相抵應適度結余，有利于保證預算安全性與穩定性，也有利于購買資金的保值增值。

2．支持社會服務組織發展

地方政府要給予社會組織財政支持，不僅需要在基礎設施上給予扶持，還需要在人才培養和政策方面給予關注，大力支持社區的居家養老中心發展。

政府可對居家養老服務中心進行直接補貼，比如幫助他們購買服務設備，擴大服務中心規模等。居家養老中心也可招募退休的具有活力的老年人參與此項服務中。同時要充分利用法律咨詢與服務、醫院、心理咨詢等社會組織，將這些組織納入居家養老服務體系中，全方位保障老年人的健康生活。此外，政府要重新定位自己的角色，從管理者轉變為服務者，減少對這些社會組織都的過多干擾[3].

3．培育專業化隊伍，提高服務者待遇

地方政府需要投入資金來培育專業化的服務隊伍，以提高居家養老服務水平。讓她們學會基本的家政服務外，還要學會醫療服務、應急處理等突發情況。除此之外，最關鍵的還是要提高服務人員的待遇，同時應建立完善的評估和獎罰機制，這樣才能形成公平競爭的氛圍，才能提高服務人員的工作積極性。

（二）加大宣傳力度，不斷轉變觀念

地方政府需要加強宣傳力度，轉變老年人觀念。可采用線上線下并行的宣傳方式。

1．線上宣傳

線上主要運用政府官方網站、微信公眾號進行宣傳。政府官網最具權威性，老年人對其信賴度比較高，這樣可以確保政策落實的高效性。另一個是微信，現在很多老年人都在使用微信，可以社區為單位建立微信工作群，政府和社會組織的養老服務的工作人員可以加入到群里，發布相關信息。除此之外，還可建立居家養老服務的微信公眾號，在公眾號里發布相關信息。如政府的政策支持、服務細節、資金補貼等。這樣可讓老年人快速及時地了解到這些信息而少走彎路。

2．線下宣傳

可通過宣講會的形式把社區的老年人集中起來，宣傳居家養老服務的相關信息，給他們發放宣傳手冊，讓他們能夠了解到居家養老服務的內容及優勢，盡可能轉變其思想，讓他們認同居家養老服務。另外，要通過新聞媒體對家居養老進行報道，讓更多老人知曉和了解居家養老，擴大其影響力。還有，可組織老年人參加居家養老服務中心的體驗活動，讓老年人體驗居家養老中心的設施和日常活動內容，使其正確認識居家養老服務，接受居家養老服務。[4]

（三）統一標準，構建評估機制和多元監督體系

1．實行“三統一”

一要統一服務設施。要求社區居家養老中心配備體檢設備、康復訓練等基本設備，力求實現對老人的時時照看與呵護。二要統一服務內容。要求社區的養老服務中心采取免費、低成本的方式，提供各種服務，如餐飲、休息、體檢、文化娛樂、聊天、洗衣和洗浴。為行動不便的老人提供上門服務。此外，還要創新服務內容，讓老年人真切地感受到政府購買居家養老服務的好處。三要統一服務質量。服務人員在提供服務時，對老年人的要求要盡量滿足，不斷提高服務質量。使老人感受到黨和政府對他們的關心和愛護。

2．建立系統化的評估機制

在評估機制的建設中，地方政府需要根據老年人的經濟狀況和他們所需要的居家養老服務的需求建立評估機制。需要把評估的內容和能夠享受服務的條件形成系統文件，同時公開發布這些文件，讓老年人知道哪些人能享受服務，能享受哪些服務。評估指標應注重老年人的身體狀況、經濟狀況、家庭照料能力等。同時，要充分發揮第三方社會職業組織的優勢，定期評估居家養老服務和養老機構的服務，主要評估內容包括服務是否到位，老年人對服務的滿意度等。[5]

3．構建多元監督體系

一是要政府監管。政府作為服務的委托人，要對社會組織的資質進行審核，監督其是否履行合同，進行不定期的監督檢查，盡可能地量化服務標準。二是要發揮老年人的監督作用，服務質量好不好，最有發言權的是享受服務的人。政府可以定期對享受服務的老年人進行調查回訪。三是引入第三方監督，讓中立者參與監督，有利于服務更有效地實現。綜合三種監督方式，維護服務對象的權利，實現政府提供高質量居家養老服務的目標[6]

（四）注重精神服務

提供居家養老服務時，不僅要注重老年人的物質需求，也要兼顧老年人的精神需求。政府在購買居家養老時，還可購買精神服務，促進老年人的身心健康，這樣才能達到一個全方位養老的目的。可從幾個方面開展工作。

1．重視身心健康

通過社區的文化教育、心理咨詢關愛老年人的身心健康，排解老年人的憂慮與煩惱。可在社區開展老年娛樂活動，如老年人字畫展，老年人自編自排舞蹈、唱歌，營造“老有所樂”的氛圍。在社區建立心理咨詢站，開展心理健康和科學生命觀等方面的教育。引導老年人樹立陽光、積極、樂觀的心態去面對生活，提高他們的幸福指數。

2．發展老年教育

發展老年教育，開辦社區老年大學，營造“老有所學”的氛圍。開辦社區老年教育，要以增長知識，寓教于樂為前提，可以成立書畫、手工、戲劇等方面的興趣班，為老年人的后續教育創造機會和條件，鼓勵他們運用自己的所長去繼續服務社會，提高老年人的社會參與率，實現自我價值。鼓勵老年人參與社會組織，參與公益事業，創建“老有所為”的平臺。要鼓勵老年人在社會組織中充分發揮自己的力量，鼓勵創新。同時要對參與社會組織的老年人進行專業技能的培訓，繼續為社會貢獻自己的力量。[7]

四、結語

總之，政府購買居家養老服務有助于構建完善的養老制度，也有助于促進社會進步與發展，增強政府的服務功能。我國要完善政府購買居家養老服務，還有很多問題需要及時解決。地方政府要多關心老年人，需要增加財政投入和強化宣傳力度，建立合理的考核機制，爭取早日建成完善的政府購買居家養老服務的體系和制度。當然，這還需要社會及個人的力量參與。通過多方力量讓老年人感受到居家養老服務的溫暖，讓他們能夠健康、幸福的生活下去。

[1] 陳峰．政府購買居家養老服務探析[J]．財經界，2016（21）：353．

[2] 李相虎．拉動內需視角下的養老產業發展探微[J]．中外企業家，2013（15）：25-29．

[3] 祁峰．非營利組織參與居家養老的角色、優勢及對策[J]．中國行政管理，2011（10）：75-78．

[4] 何蘭萍，楊林青，陳社英．居家養老服務政策效能與老年人滿意度研究[J]．人口與社會，2016，32（2）：39-47．

[5] 孫澤宇．關于我國城市社區居家養老服務問題與對策的思考[J]．中國勞動關系學院學報，2007（1）：98-101．

[6] 劉麗霞，王燕娜．政府購買居家養老服務的現狀與未來之路[J]．國家治理，2017（28）：39-48．

[7] 崔煒，趙越．我國老年人精神文化服務存在的問題及政策建議[J]．長沙民政職業技術學院學報，2013，20（3）：14-15．

Analysis of the Home-based Old-age Care Services Purchased by Local Governments

RAN Ziwen

( Economical School, Guizhou University, Guiyang 550025, Guizhou, China )

China's population is in an aging period presently, and social endowment is facing many problems. Our country now mainly has home-based care, institutional pension, community pension and other pension mode. The home-based pension as a kind of social service is more and more prominent in the status of the pension model, which takes the family as the core, the community, the government and social forces as the support. This paper analyzed the current situation and existing problems, and provided reasonable suggestions for local government purchasing home-based pension services, and promoted the development of social pension services in China.

aging, Home care, local government

D669.6

A

1673-9639 (2018) 09-0125-04

2018-08-14

冉孜聞（1997-），男，貴州德江人，本科，貴州大學經濟學院財政學專業學生。

（責任編輯 謝 勇）（責任校對 楊凱旭）