淮北市河道保護管理的實踐與探索

一、淮北市河道保護管理實踐

安徽省淮北市地表水系較發達，區內河流屬淮河洪澤湖水系，自北向南依次分布有閘河、龍岱河、肖濉新河、王引河、南沱河、澮河、澥河等自然和人工河流，水流自西北流向東南，注入洪澤湖，主干河道總長378km，兩岸配套大溝140多條。河道平均寬度50～60m，區內閘河、龍岱河、肖濉新河等均為季節性河流，一般偏旱～干旱年份及枯水季節常常干枯見底，偏豐～豐水年分及汛期洪水泛濫，洪澇旱災較為嚴重。

淮北市在安徽省率先實行水務一體化管理，治河治水問題牽扯到多部門，要協調上下游、左右岸，統籌涉水的事務以求得最科學的解決方案，傳統的“九龍治水”模式很難讓河流保護和管理達到理想效果。2017年，淮北市在學習國內先行者的河長制實施辦法、實地調研先進地市后，在安徽省率先實行了河長制，初步建立了責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有效的河湖保護機制，在全省率先全面完成市、縣（區）、鎮（辦）三級工作方案。

1.踐行生態保護理念

淮北市被列為安徽省水生態文明城市建設試點城市。近年來，立足淮北市生態功能與特色，通過優化生態功能區空間布局，實施城區河道治理和水環境整治、水利風景區創建、水景觀建設等工程。同時組織編制了《淮北市水生態文明城市建設試點實施方案》以及與之相配套的一系列專項規劃，如《淮北市城市水系生態環境綜合整治規劃》等。

2.加強河湖水域管理與保護

進一步完善河湖岸線水域利用管理相關規劃，明確河湖岸線水域利用和保護要求；強化規劃對河湖管理的指導和約束作用，嚴格管理。加強河湖岸線功能區管理，完善河道等級劃分。創新河湖管護機制，落實管護主體、責任和經費。加快建立健全建設項目占用水利設施和水域岸線補償制度，推進水域岸線資源有償使用和損壞補償。規范和強化涉河建設項目、監督等管理，依法查處非法侵占河湖等非法行為。

3.淮水北調工程基本通水

市級配水工程是淮北市輸配淮水北調水源的重大水資源配置工程。按照淮水北調水量分配方案，淮北市多年平均調水量為1.2億m3，主要解決高耗水煤電企業和市內各工業園區供水，逐步置換現狀工業生產取用的中深層地下水，同時兼顧城市生態用水。市級配水工程估算投資15.77億元，采取PPP模式進行融資。2015年9月10日工程全面開工建設，目前已基本實現市級配水工程全線通水。根據《淮北市淮水北調工業水量分配方案》，制定《淮北市淮水北調工程地下水置換管理暫行辦法（初稿）》，該暫行辦法已上報淮北市人大。嚴格按照“先地表水后地下水、先外調水后當地水、先重點用水戶后一般用水戶”的原則，對市、縣（區）及經濟開發區范圍內的工業企業，制定分年度地下水置換實施方案。

4.全面推行河長制

建立市、縣（區）、鎮（辦）、村四級“河長制”工作體系；完成25個“一河（湖）一策”方案編制工作；設立市級河長制公示牌283塊。進一步完善河湖管理和保護規劃體系，強化河湖水域岸線、水資源開發利用規劃約束機制。

5.取水許可和水資源論證制度

嚴格取水許可申請審批程序，將水資源論證作為建設項目取水審批的必要條件，對不符合國家政策的建設項目不予批準取水申請。“十二五”期間，對平山電廠一期、大唐熱電聯產、濉溪縣浦發生物質發電有限公司、段園鴻德供排水有限公司、濉溪縣自來水公司等10多個項目嚴格開展水資源論證。對延續辦理取水許可證的，重新評估取用水量及用水水平。目前，全市共保有取水許可證129個，許可取水量 2.58億 m3。

二、淮北市河道管理面臨的問題

1.水資源可利用量不足

工業與生活、城市與農村爭水矛盾越來越突出。淮北市水資源多年平均可利用量為4.082億m3，2016年淮北市用水量為4.49億m3。淮北市北部的閘河、龍岱河、肖濉新河屬季節性河流，受降水影響，地表水資源時空分布不均，汛期或豐水年份地表徑流大多流走，非汛期或干旱年份常常干枯見底，可利用量不多；中南部的南沱河、澮河、澥河來水面積較大，地表水資源相對豐富，但由于調蓄能力不足，無法做到“以豐補歉”，地表水的實際可供水量遠遠小于地表水資源總量；淮北市淺層地下水、巖溶裂隙水的開采不均，水資源沒有充分得到利用，隨著經濟社會和城市化的不斷發展，水資源的需求量將越來越大，供需矛盾日益加劇。

2.河道管理范圍不清

具體表現在:一是河道分級管理的范圍、權限、監管責任不清;二是河道管理范圍雖然有法定劃定原則和程序，但大多數沒有劃定、公布。

3.涉河建設項目管理難度大

一是涉及河道的建設項目投資項目多、參與部門多、項目種類多、投資來源多，由于項目缺乏統籌，導致出現防洪標準不統一、空間岸線利用效率不高、景觀效果不好等問題；二是部分建設項目存在“為項目而項目”現象，不以河流問題為導向，對河道天然要素干擾太多，出現硬化、渠化、偽生態現象，侵占了行洪斷面，降低了河道行洪能力，甚至把已存在的違法侵占河道的建構物合法化；三是項目類別中工程建設類占絕大多數，信息化項目、管理類項目、生態河流標準類項目等少有中央和省級財政的投入，使得河流管理明顯成為了短板。

4.相關技術支撐不夠

河流的生態狀況以及采取的工程措施對生態的影響沒有科學的評價體系，對于新的岸坡結構形式和生態修復技術缺乏統一的質量標準和設計、施工、檢測等技術規范。河流保護與利用的綜合性控制性規劃缺少法律和技術標準的支撐。

5.管理手段發力不夠

長期以來，人們習慣了無償使用水體、岸線、砂石、水景觀、水面、航道、水能等資源，水資源保護和管理工作大多運用行政手段，市場和經濟手段的力量沒有發揮出來，導致對一些河流的管理往往事倍功半甚至束手無策。當前涉河行政執法部門多，但受法律法規的可操作性、執法人員數量、執法水平、執法成本等因素影響，行政執法很難做到令行禁止、違法必究。

三、解決問題辦法探討

1.合理劃定河道管理范圍

劃定河道管理范圍是河道堤防管理的基礎。縣級以上水行政部門要協調當地經濟建設和河流保護及防洪安全的矛盾，充分考慮歷史形成的河道現狀，制定分類處置意見，科學合理確定防洪標準和對應洪水位，擬定河道管理范圍并向同級政府報告，劃定河道管理范圍并向社會公告。

2.提高項目實施效能

采取護坡與濱水公園相結合、灘地與園林建設相結合、堤頂與公路或步道建設相結合、污水生物處理與濕地建設相結合，做好水土資源綜合利用的大文章。項目資金要力爭兼顧到管理類、信息化類、科研類項目，提高河流管理水平。

3.開發新水源、轉變用水理念

通過開發新水源，轉變人們的用水理念，對于改善淮北市水資源的現狀具有現實意義。積極尋求開辟新水源，如充分利用采煤沉陷區庫容增加蓄水量、增加區內河湖蓄水量；合理利用水資源，建立分質供水體系，以及污水回用等措施。2004年淮北市城區日平均供水28.4萬m3左右，可回用的中水每天可達15.9萬m3。研究制定地下水的限采和禁采方案，逐步采用沉陷區地表水及外調水、中水置換出高耗水工業所用的地下水資源。

4.利用采煤沉陷區，增加調蓄庫容

淮北市現共有采煤沉陷區31處，現狀可利用的沉陷區總庫容6508萬m3，規劃2020年為1.48億m3。通過必要的工程技術手段，把這些采煤沉陷區連片串通并與附近的河流串為一體，建成平原區湖泊，最大限度地攔蓄地表徑流，緩解淮北市水資源短缺狀況。結合平原湖泊的建設和沉陷區整治改造，根據景觀生態學原理，將采煤沉陷區建設成具有不同功能的構造型濕地，促進人與自然和諧相處，改善城市生態環境質量和人居環境。

5.推行河長制，健全配套法規政策

在已建成的市、縣（區）、鎮（街道辦）、村四級河長體系的基礎上，繼續落實《淮北市全面推行河長制工作方案》要求，建立健全河長制工作制度，細化實化河長制主要任務，加強依法行政，規范各項涉水的開發利用活動，制定規范供水、用水、節水和水資源保護以及管理的一系列規范和標準，以水資源的可持續利用保障淮北市經濟社會的可持續發展■