水行政執法責令改正的研究

季潔莉

（沂沭河水利管理局郯城河道管理局 臨沂 276100）

水行政執法是指各級水行政主管部門依照水法律法規的規定，在社會水事管理活動中對水行政管理相對人采取的直接影響其權利義務，或者對其權利的行使或義務履行情況進行直接監督檢查的具體行政行為。水行政執法是圍繞調整社會水法律關系而實施的行政執法，是行政執法的有效組成部分。作為行政執法中行政機關管理國家公共事務，實現行政目的的重要手段——責令改正，自然也是水行政執法中一種常見的具體行政行為，在水行政執法中有著廣泛的適用。

1 責令改正在水行政法律法規中的依據和內容

1.1 責令改正在水行政法律法規中的依據

在目前的水行政執法實務中，水行政主管機關作出責令改正類行為的常用主要法律依據包括：《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）、《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國河道管理條例》（以下簡稱《河道管理條例》），以及《中華人民共和國取水許可和水資源征收管理條例》（以下簡稱《取水許可條例》）等法律法規。

1.2 水行政法律法規中責令改正的具體內容

開展水行政事務處理工作的過程當中，相關的法律法規對于責令改正的基本情況進行了明確具體的界定，從其具體表現形式上來講，責令改正的內容主要有：責令停止、責令糾正、責令改正違法行為，責令限期拆除，責令限期更換，責令限期改建或拆除，責令限期清除，責令消除危險或重建，責令限期補繳，責令停止生產、銷售或使用等。

從適用方式的角度來講，水法律法規中的責令改正可分為四種具體適用形態：一是責令改正單獨適用，不伴隨行政處罰。經水行政主管機關責令改正后，行政相對人如不改正違法行為或履行相應義務，也沒有相應的行政處罰，如《防洪法》第26條；二是責令改正作為行政處罰的構成要件之一，是行政處罰實施的必要環節，同時適用。行政相對人拒不履行責令改正義務的，是水行政主管機關給予其行政處罰的構成要件之一，如《水法》第65條第三款規定；三是水行政主管機關可根據自由裁量權決定是否在責令改正時進行行政處罰，即與行政處罰選擇適用，如《河道管理條例》第45條規定；四是責令改正后才能適用行政處罰，亦即責令改正前置，對逾期不改正的違法行為進行行政處罰，如《水污染防治法》第72條規定。

2 責令改正在執法實踐中的應用

責令改正是水行政主管機關日常管理事務中的一種常用的具體行政行為，但是由于理論上未就其法律屬性有明確的定論，加之其在水行政執法中的適用散見于各種水法律法規中，且適用情形分類多，因此在水行政執法實踐中也出現了諸多的問題，擇其要者：

2.1 法律屬性不明確

目前行政法學理論界、實務界對責令改正的法律屬性觀點各異，大相徑庭。而之所以觀點之間會有如此大的差異，缺乏法律的明確規定是一個很重要的原因。缺乏法律的明確規定所帶來的直接后果是不同的執法人員對于責令改正的理解也不同，導致案情相同或相近的案子法律文書下達程序和內容卻大不相同。有的甚至是同一案件兩個承辦人員間對于責令改正的理解都不一致，給案件的處理帶來不利影響。

2.2 缺乏統一的適用規則與程序規定

水行政執法實踐中責令改正行為大量存在，責令改正所要求的內容又隨著違法行為的不同而不同，這些責令改正的規定散見于各個法律、法規甚至規范性法律文件之中。每個法律（法規、規范性文件）對于責令改正所適用的情形又作了不同的規定。如在《水法》中除第六十五條外，其余責令改正類行為與行政處罰之間基本是同時適用的；《防洪法》《河道管理條例》中責令改正的同時是否進行行政處罰由行政機關根據案情行使自由裁量權而決定；而《水污染防治法》中既有責令改正單獨適用的情形，又有與行政處罰同時適用的情形，還有責令改正前置的情形。甚至針對同一違法行為，不同法律的規定也不同。如針對在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物的行為，《水法》第六十五條規定：“責令停止違法行為……逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除……并處一萬元以上十萬元以下的罰款”，即此種責令改正的適用情形屬于上文所述的“責令改正后才能適用行政處罰”。而防洪法第五十五條則規定：“責令停止違法行為……可以處五萬元以下的罰款”，即此種責令改正的適用情形屬于上文所述的“責令改正的同時是否進行行政處罰由行政機關根據案情行使自由裁量權而決定”。從法的位階角度來講，《水法》和《防洪法》同屬法律，二者之間亦不存在特別法與一般法的問題。因此在實踐中，對于同一類型的案件，不同的單位不同的承辦人員會適用不同的法律來處理，所作出的案件處理程序與處理結果也可能大不相同，長此以往將大大影響行政執法的權威性。因此，無論是從行政公開的角度，還是從保障行政相對人合法權益的角度出發，都應該對水行政執法中的責令改正行為作出統一的程序性規范。

2.3 缺乏有效的后續監督措施

在“責令改正單獨適用”的情形中，由于法條僅僅規定了責令改正，而未對不履行“責令改正”要求的行為規定相應的制裁措施，使得責令改正形同虛設。行政相對人抱著“不改正也不能拿我怎么樣”的心態，視“責令改正”文書如同白紙。而水行政主管機關也會在履行下達“責令改正”文書的職責后，對后續監管采取消極的態度，因為相對人是否履行、履行是否到位、不履行會承擔哪些不利后果都沒有法律規定，執法人員無法對后續行為采取有效的、“名正言順”的手段進行管理。

在“責令改正的同時是否進行行政處罰由行政機關根據案情行使自由裁量權而決定”的情形中，則存在水行政主管機關濫用自由裁量權的現象。在這種情形下，行政處罰不是必須的，而是可以選擇的，這就給水行政主管機關留有了極大的自由裁量權。目前行政機關執法受到地方政府及其他行政機關干預的現象依然很嚴重，水行政主管機關在日常執法中也面臨這樣的難題。在水行政主管機關中，水利部直屬的流域管理機構由于人、財、物均由中央直接管理，而駐地又在地方，尤其是其基層管理單位，駐地多在偏遠的縣區，在行使流域水行政管理職權的時候，受地方干擾更多。而一旦某種水事違法行為責令改正的同時“可以”進行行政處罰，也“可以不”進行行政處罰，那么就會有一小部分相對人利用這一點找各種各樣的關系來阻止水行政主管機關進行下一步的行政處罰，由此造成執法不公。

另外在個別水事違法案件中，尤其是違法涉河建設項目案件，建設項目的建設方（甲方）往往是地方政府，水行政主管部門作為其下屬的機關，無法對這種違法行為進行實質有效的查處，大多數情況只能象征性地進行一些程序性的文書送達，而文書的程序也一般只能進行到“責令改正”。如果改正，則皆大歡喜；如果不改正，也不能采取其他制裁措施與政府抗衡。

3 水行政執法中責令改正的完善建議

責令改正作為水行政執法實踐中經常作出的具體行政行為，對行政相對人的權利、義務等都將產生直接影響，因此應當有相關的要求。特別是在責令改正作為行政處罰或者其他行政制裁性行為的前置性程序的時候，就要遵循相關的原則。筆者認為在水行政執法中以下幾方面亟待完善：

3.1 明確責令改正的啟動條件和時間

在水行政執法實踐中，只有在確定相對人存在違法行為時，才能進行責令改正行為。何時能夠確定相對人存在違法行為：一是完成整個案件的調查程序的時候；二是根據現有掌握的證據能夠明顯證明存在違法行為。如果具備這兩項條件之一，就要下達責令改正文書。另外，一個水事違法案件的整個案卷中能否存在兩份以上的責令改正文書，相關法律法規沒有規定，但當第一份責令改正文書送達以后，此時如果出現的違法行為又同時滿足兩個條件，就可以作出第二份。如在河道內建設房屋，水行政主管機關在相對人打房屋基礎的時候發現了該違法行為，即進行立案調查，隨后下達了責令停止違法行為通知，相對人在簽收該文書后，不僅沒有停止該違法行為，而且還繼續建設房屋主體結構，此時行政處罰尚未作出，那么水行政主管機關就可以針對相對人繼續建設房屋的行為再下達新的責令停止違法行為通知。

3.2 規范責令改正作出程序

正常情況下，行政處罰、行政強制措施等行政決定，需要在經歷調查、立案等程序后才能作出，因為這些決定涉及到行政相對人的實際權利義務。而責令改正雖然也是在一定程度上對行政相對人的權利義務產生了影響，但這種影響僅僅是針對其違法行為的，是要求其改正錯誤或履行法定義務。因此，在執法實踐中，只要有充分的證據可以證明相對人違法行為的存在，就可以對該行為下達責令改正類文書，而并不必然要求立案；有些違法行為如果是在巡查過程中發現的，巡查結束后或者當場下達責令改正通知，當事人立即履行了通知規定的改正內容的，即違法行為的結果已經不存在的，也就沒有必要再經歷立案、審批等程序。當然這種“不以立案為前提”是建立在有充分證據證明違法行為確實存在、無異議的前提條件下的，因此需要格外注意前期違法行為證據的收集。在水行政執法中，一般如違法涉河建設項目、河道內違法建筑、非法設置排污口、取水口等施工建設行為比較容易固定證據，因為此種類型的行為將產生既定的結果——建筑物、構筑物的存在。而對于非法采挖河道內砂土、盜伐護堤護岸林木等可以瞬間結束的行為，必須在執法時及時進行證據的固定，否則一旦相對人逃離現場又沒有及時照相攝像，后續將無法對該行為進行處理。這也提醒我們應當注意另一個角度的問題，即應當將執法記錄儀等設備逐步在水行政主管機關中進行普及。

3.3 責令改正決定應書面作出

口頭形式不利用證據的固定保存，容易引起爭議，采用書面形式更有助于充分告知當事人事實、理由、依據，保障當事人合法權益，同時形成確定的證據，為事務的進一步處理提供依據。在責令改正前置的適用情形中，責令改正以書面的形式作出則顯得更為重要，否則就極易出現后續的行政處罰因為證據不足而使行政主體陷入被動境地。

3.4 責令改正后續監管應及時

如果采取了責令改正的措施，水行政執法人員就要做好跟蹤以及各種調查工作，監督當事人是否按照責令改正文書要求的期限落實了改正的具體要求，如果相對人不能自覺按時按要求履行責令改正的要求，水行政主管機關就不能結案，對于沒有立案而直接下達責令改正文書的，水行政執法人員需要將案件轉入立案程序，補充調查、完善筆錄等，以便下一步行政處罰、行政強制或者其他行政制裁性措施的開展。如果后續監管措施不及時、不到位，將影響責令改正工作的執行力度。因此應當為水行政主管機關提供責令改正的保障措施。

3.5 責令改正應及時告知相對人程序救濟權利

水行政執法中的責令改正行為，毫無疑問是一項具體行政行為，當責令改正行為不當或者侵害了公民、法人或者其他組織合法權益時，行政相對人就有權采取行政救濟措施。現行水法律法規中雖然存在大量的責令改正行為，但是并沒有就責令改正的救濟措施作出相應規定。因此，水行政主管機關應當以《全面推進依法行政實施綱要》為指導，堅持程序正當原則，從聽取陳述、申辯、行政復議、行政訴訟等方面完善責令改正行為的救濟措施，避免出現行政侵權行為，這樣才能積極地維護公民的權益■