江寧區農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制實踐與思考

鄭衛東 林 潔 章二子

（南京市江寧區水務局 南京 211112）

1 項目背景

江寧區位于江蘇省西南部，境內有秦淮河、長江、石臼湖三大水系，土地總面積1558km2。全區總耕地面積81.34萬畝，有效灌溉面積達到80.5萬畝，節水灌溉面積54萬畝，高效節水灌溉面積21.78萬畝。經過60多年的努力，全區共建各類小型水利工程34760處。這些工程的建成，成為農業增產、農民增收、農村發展的重要基礎設施。但是由于受客觀條件制約，農田水利設施產權不明晰、管護主體、責任和經費不落實等問題仍未得到有效解決，作為整個水利工程體系的“神經末梢”和“毛細血管”的農田水利設施仍是農業發展的短板，迫切需要深化改革，創新建設和管理體制機制。自2015年7月被確定為省級農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點縣（區）以來，江寧區精心組織，科學謀劃，試點引領，扎實推進改革，目前改革任務已基本完成，改革成效初顯。

2 主要做法和成效

2.1 主要做法

2.1.1 強化組織領導，營造改革氛圍，保障改革開展

2015年底，江寧區政府辦印發了《江寧區農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制實施方案》（江寧政辦發〔2015〕193號），成立了改革工作領導小組，由區長任組長，分管區長任副組長，由區水務局牽頭，具體負責改革領導小組辦公室的日常工作，并把此次改革工作列入區政府2016年度市級以上重要改革任務之一，納入政府年度目標考核，并分解落實部門和街道的主體責任，統籌協調建立定期困難問題會商制度。區水務局也及時成立了相應的工作領導小組和專門的工作班子，于2016年1月出臺了《關于加快推進農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制省級試點工作的意見》（江寧水改字〔2016〕1號），明確主要領導親自負責，分管領導具體抓落實。各街道作為改革實施的責任主體，也于2016年4月前都成立了相應領導機構和工作班子，確保改革工作在區委改革辦的統一領導和監督下，有條不紊地開展。

充分發揮政府主導作用，區領導小組連續多次召開部署會議和工作推進會，共發改革文件7個，為改革“保駕護航”，提供政策和技術保障。區水務局作為牽頭實施部門和技術指導部門，負責編印了12種培訓材料，并起草了《致農民朋友的一封信》和《致農民用水戶的一封信》，分發到基層一線工作人員和廣大農民群眾、用水戶手中，確保改革聲音傳遞到改革的每個角落。此外，區水務局和各街道水利站還充分利用報紙、廣播、電視、網絡等新聞媒體平臺以及簡報和室外懸掛橫幅、書寫標語、樹立宣傳牌等多種形式，廣泛宣傳改革工作的重要意義、政策法規依據、措施方案，并及時總結推廣試點典型經驗，主動接受社會監督，為此次改革努力營造真抓實干的輿論環境和凝心聚力的社會氛圍。

2.1.2 多方學習調研，精心組織謀劃，科學制定實施方案

為制定出既符合此次改革要求，又切合江寧實際、可操作性強的實施方案，區水務局組織相關人員到靖江、洪澤、高淳等改革先行區縣調研取經，通過現場察看交流、座談討論、觀看宣傳片、走訪受益戶等多種形式，查找差距、思考對策；并在廣泛聽取改革相關各方意見和訴求的基礎上，起草了《江寧區農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制實施方案（送審稿）》，在草案送批前，還多次征求領導小組成員部門的合理意見，并送區法制辦、改革辦進行審查。另外，還聯合河海大學開展了一系列課題研究，完成了《江寧區農田水利工程管理制度研究》《江寧區農村小型水利工程管理體制改革研究》以及《江寧區農業水價綜合改革研究》3個課題，為改革奠定了堅實的理論基礎。

圍繞農田水利設施“產權明晰、權責落實、經費保障、管用得當、持續發展”的改革總目標和核心要求，江寧區實事求是地確定了此次改革任務，即完成6項任務，達14個預期效果。具體講，就是要“找準三種人，實現四種模式”。改革重點是：通過改革，使農田水利工程“有人建，有人管，有錢管，管用得當”。方案得到及時批復后，江寧區水務局又對加快推進實施方案的落實提出了指導意見，對改革任務、責任和時限進行了詳細分配。

2.1.3 全面調查摸底，強化典型引領和考核獎懲，扎實完成改革任務

結合江寧區農田水利設施建設和管理的現狀，區水務局積極組織集中培訓和人員力量全面調查摸底、整理篩選、分類匯總農田水利工程建管情況，確保全區3萬余處小型水利工程都在計劃時間內完成了建檔和信息系統建設，使所有權歸屬和管轄權明確。

為了厘清思路、準確把握改革重點和突破口，強化了典型示范和引領作用，把此次改革任務緊緊同各街道農田水利工程建設與管理的現狀相結合，因地制宜打造有區域特色的亮點和典型，為全區小型水利工程管理水平的提高和改革任務的完成做了有益的試點探索。江寧街道結合小型水庫管護的成效經驗，強化村莊河塘、蓄水塘壩的達標管理試點和示范；湖熟街道結合農田重點片區建設和管理的成果，并結合水利工程維修養護項目的實施和專業化、市場化維修養護機制的探索，提煉經驗，形成模式，供該區其他圩區片學習、借鑒；橫溪街道結合自身有山有圩、以丘陵山區為主的區域特色，發揮統籌兼顧的成功示范作用。另外，區局直屬水管單位深化內部管理改革，真正實行社會化、市場化、規范化專業維修養護機制試點，也為小農水項目管理改革總結制定了項目管理規范和流程等。

為確保改革的成效，區委區政府建立了改革績效考核獎懲機制，實行平時督查和年度考核評比制度相結合的管理，此次改革是區委區政府2016年度市級以上17件改革重點任務之一，區改革辦進行跟蹤督查，同時結合“河長制”“美麗鄉村”和“黑臭河道整治”“兩減六治三提升”等環境檢查考核要求，將日常檢查考核制度化、常態化、精細化，做到月月報進度，季季有檢查，年終綜合評比。對考核結果實行獎優罰劣，直接同政府績效、項目資金和管護經費掛鉤；考核不合格通報批評，并要求限期整改。

2.2 主要成效

2.2.1 產權有歸屬

通過此次改革，首先摸清了家底，建立了小型農田水利工程普查登記電子臺賬和信息系統；其次，理清了產權、事權劃分事宜，明晰了各類工程歸屬和管理事權，為管理責任落實奠定了堅實基礎。

江寧區此次改革范圍涉及的各類農田水利設施共有34653處，其中區政府發放工程所有權證1522份，街道同社區簽訂產權協議書158份，并按照《南京市江寧區農田水利設施產權制度改革實施辦法（試行）》的要求，嚴格做好產權區級確權登記、產權移交和責任轉移管理等工作。各街道在街道網站、社區公示欄分別對產權調查劃分情況進行了7天公示，并舉行儀式進行所有權證移交、簽訂移交協議，同時建立了區、街道、社區三級農水工程管護名錄，全區農村泵站都懸掛了產權公示牌。簽訂了區局同街道水利站、水利站同社區、社區同管護公司以及用水戶協會、專業合作社或管護人員的各類管護責任狀或協議書180份左右。區財政發揮主導作用，在2015年度落實850萬元區級以上農水管護經費的基礎上，2016年度增加到1630萬元，確保每畝農田管護經費20元左右，超過省規定的15元/畝的標準。改革實現了找準產權人、出資人、管護人“三種人”的目標，并形成了各司其職，管護工作不再扯皮、推諉的良性局面。

2.2.2 管理有載體

通過改革，建立健全了江寧區基層水利服務組織。江寧區156個涉農社區均有了自己的村級水管員，具體管理社區涉水事務，承擔政府與基層農戶、用水戶的聯系紐帶作用。截至目前，全區9個中型灌區均在民政注冊成立了用水戶協會，谷里街道全部11個社區，橫溪、祿口、秣陵、湖熟、湯山等街道部分社區也在工商注冊成立了農民用水專業合作社，注冊率達到56%。為鼓勵和支持農民用水合作組織大力發展、規范化運作，搭建好農業供水、用水、管水的民主決策、自主運營、規范管理的節水平臺或載體，江寧區水利、財政還聯合出臺了《關于鼓勵和支持農民用水合作組織規范建設和創新發展的獎補辦法（試行）》，對符合本辦法要求的單位進行獎勵，江寧區專業合作社的建立呈現蓬勃發展的勢頭。另外，江寧區現有各類小型水利工程專業管護公司15個，基本實現了農水工程管護專群結合的目標。

2.2.3 運行有機制

通過區和街道兩級的共同努力，以政府績效考核為基本依據的農田水利工程建設和管理的政策性文件密集出臺。在改革項目實施方面，區級出臺了《南京市江寧區農田水利工程建設項目管理辦法（試行）》《南京市江寧區小型農田水利設施建設和水土保持重點建設工程補助專項資金管理辦法（試行）》和《南京市江寧區農田水利設施產權制度改革實施辦法（試行）》。

在改革創新運行管護模式方面，區級出臺了《南京市江寧區小型水利工程管理考核辦法（試行）》《南京市江寧區小型水利工程管理資金管理辦法（試行）》《南京市江寧區農村水利工程管理養護資金管理辦法》《南京市江寧區小型農田水利工程管理辦法（修訂）》和《江寧區村級水管員選聘和管理考核辦法（試行）》《關于鼓勵和支持農民用水合作組織規范建設和創新發展的獎補辦法（試行）》以及《江寧區農業用水價格核定管理試行辦法》等。同時，各街道也出臺了相應或更加詳細的改革配套實施細則。另外，針對灌區用水戶協會和用水專業合作社也建立了系統的管理制度，有《用水戶協會章程》《用水戶協會工程管理制度》《用水戶協會灌溉管理制度》《用水戶協會水費征收、使用管理制度》《用水戶協會獎懲管理辦法》等。

這些制度的建立健全，為改革起到了“保駕護航”和政策先行的作用，是政府發揮改革主導作用的重要體現，也是管護長效運行機制建立的重要條件。

2.2.4 工程有效益

不論是工程建設還是管理，穩定的經費投入是工程效益發揮的關鍵。小型農田水利工程公益性的特點，決定了無論是建設還是管護必須以各級財政資金投入為主導，通過改革，江寧區無論是區級水利建設配比資金到位，還是管護資金財政支出額度都有了大幅提高。

因地制宜，不搞“一刀切”，目前實行的四種管護模式，即社區片長模式、管養分離模式、委托管理模式和農業專業服務隊管理模式，是在確保農村小型水利工程安全和效益充分發揮的前提下，充分尊重當地成功的經驗和農民的意愿，實行民主決策，自主選定的模式，因此成效較明顯，地方愿意改革。

改革還鼓勵和支持農民用水合作組織和村級水管員等基層水利服務組織的能力建設，大大地調動了基層和農民用水戶參與農田水利工程建管體制機制改革的積極性和主動性，并為下一步農業水價綜合改革奠定了堅實基礎。另外，借助中央統籌資金農田水利維修養護項目的實施全面探索政府購買服務的改革試點內容，以管養分離模式實施項目管理，通過項目負責制、工程監理制、開工備案制和完工、竣工驗收制加強監督和管理，確保了工程實施質量和效益的發揮，并帶動全區注冊成立了15家水利工程養護公司，提升了江寧區小型水利工程管護的整體水平，基本實現了農田水利工程“有人建、有人管、有錢管、管用得當”的目標。

3 存在的問題和相應的對策措施

3.1 檢查考核和獎補制度有待改善

農田水利設施產權明晰和移交改革，使每個農水工程都有“戶主”和“家長責任”。但目前還存在責任主體（或“家長”）不能正確履職或沒能力履職的問題。需從監督和主管部門入手，一方面加強檢查和監督以及指導力度，科學制定考核體系和獎補辦法，以真抓實查、責任追究為突破口；另一方面，分清情況，區別對待，對確實沒有能力履職的扶一把，在資金補助上重點支持。同時，要加強區級以上管護資金的科學分配和財務審計，實行“因素分配法”和引入第三方審計，實行經費集中支付到施工單位或打卡到人，把好財政管護資金的合理分配、專款專用關口。

3.2 管護經費遞增機制有待落實

通過改革，江寧區農水管護經費有了大幅提高，這是保證此次改革成功的一大關鍵因素。但是改革驗收過后，經費的遞增機制能否得到及時落實，以及街道、社區投入能否跟上，還需進一步明確，完善制度建設和有待督查部門、上一級主管部門的監督和協調，不折不扣地落實經費遞增機制，跟上社會經濟發展的步伐。

3.3 基層水利服務組織能力建設有待加強

街道水利站、水利工程養護公司、用水戶協會、農民用水專業合作社、抗旱排澇專業服務隊以及村級水管員組成了江寧區基層水利服務組織體系，基本建立了專管和群管相結合的管理架構。但目前組織體系還不完善，發揮的效益還不明顯，管理的制度體系還不健全，經費保障的渠道還不夠暢通，生存的能力還較弱，已直接影響服務組織的作用發揮。政府主導，出臺鼓勵和扶持政策將改革進一步深化等，是基層水利服務組織建設的一項長期任務，也是下一步水價綜合改革需解決的重點任務之一■