精準扶貧背景下濛洼蓄洪區(qū)移民貧困問題與對策

王 娜

（1.河海大學公共管理學院 南京 211100 2.安徽財經大學工商管理學院 蚌埠 233030）

1 問題的提出

我國是一個洪澇災害頻發(fā)的國家，蓄滯洪區(qū)作為防洪減災體系的重要組成部分，在防御洪水中起到了重要的作用。但目前大量人口生活、生產在蓄滯洪區(qū)，人水共處是長期以來我國人口經濟狀況下的無奈選擇。蓄滯洪區(qū)作為區(qū)內居民生存和發(fā)展的家園，存在建設與管理滯后，安全設施和工程設施不健全的問題，區(qū)內居民的生命及財產安全難以保障，因為屢次搬遷而長期生活在貧困之中。安徽省淮河流域以農業(yè)生產為主，工商業(yè)較為落后，城鎮(zhèn)化水平偏低，農業(yè)人口占比達80%以上。沿淮的霍邱、潁上和阜南等縣至今仍是國家級重點貧困縣，由于淮河洪澇災害頻繁，在歷年大洪水中屢次遭受重大損失，當地群眾生活較為貧困，社會存在一定不安全因素。

精準扶貧是黨和政府在新形勢下提出的解決扶貧攻堅難題的新舉措。淮河蓄滯洪區(qū)是安徽省最貧困的地區(qū)之一，加快這一地區(qū)的開發(fā)、建設，盡快實現蓄滯洪區(qū)群眾的脫貧致富，是安徽省精準扶貧工程的戰(zhàn)略性任務。2014年，濛洼蓄洪區(qū)的國內生產總值為10.77億元，人均年收入僅5306元，不僅落后于安徽省的平均水平，也落后于阜南縣的平均水平。濛洼蓄洪區(qū)在建成以來的64年里15次開閘蓄洪，累計蓄滯洪水75億m3，因分蓄洪造成的直接經濟損失累計約35億元。亟待通過精準的脫貧對策，提高當地群眾經濟收入和生活水平。

2 濛洼蓄洪區(qū)移民貧困特點

蓄滯洪區(qū)移民不同于一般的水庫移民、生態(tài)移民等非自愿移民，它既有一般移民的共性，又有某些自身的特點。蓄滯洪區(qū)移民與一般移民的最大不同是正常年月仍可照常生活、生產，而蓄滯洪水時則需要臨時撤離，形成所謂的“水進人退，水退人進”現象，來回搬遷損失和洪水淹沒損失，直接造成移民的貧困。經過實地的調研發(fā)現，濛洼蓄洪區(qū)移民貧困集中呈現出以下特點：

2.1 政策性貧困導致蓄洪區(qū)經濟社會發(fā)展水平落后于周邊地區(qū)

濛洼蓄洪區(qū)農業(yè)基礎設施薄弱，農民的生產方式較為落后，土地產出率低。農民以種植小麥和旱稻為主，除去化肥、種子、農藥等的投入成本，一年下來，種地的收入很少。因為長期以來國家限制發(fā)展的政策，致使?jié)魍菪詈閰^(qū)經濟社會發(fā)展水平整體落后于周邊地區(qū)。

2.2 蓄洪期移民生活不便，恢復生產困難

蓄洪期移民、尤其是住在莊臺上的居民，生活極為不便，部分莊臺還存在較大的安全隱患。房屋損毀，不能及時修繕，蓄洪時期生活物資匱乏，出行困難，移民的生活很不方便。田里的農作物被洪水淹沒后，減產較大，甚至完全沒有產出，給恢復生產造成一定的困難。

2.3 移民家庭返貧現象嚴重

移民家庭抵御自然災害的能力低，遭遇洪水，已經解決溫飽的貧困戶又會返貧。調研中發(fā)現，土地對貧困移民家庭解決溫飽具有決定性的作用，因移民而失去土地、土地減少或土地質量變差，耕種不便，貧困戶的生活就失去重要支柱，起碼的溫飽問題就難以保證。移民普遍反映，搬遷到保莊圩后，收入減少了，而支出增加了，尤其一些低保家庭和老年移民戶，因為疾病等原因，生活成本加大，返貧現象突出。

2.4 移民有較高的貧困脆弱性

貧困脆弱性體現個人或家庭應對風險的能力，用于衡量一個家庭或個人在未來陷入貧困的概率。離開原有的家園，喪失原來固定的社會關系網，土地耕種距離加大，部分生產技能喪失等，加上移民自身文化水平低決定了其具有較高的貧困脆弱性，一旦陷入貧困，需要較長時間的脫貧過程。

3 濛洼蓄洪區(qū)移民致貧因素分析

3.1 保莊圩基礎設施不健全，難以滿足群眾生產生活要求

保莊圩是將新建的圩堤和淮河大堤連接起來形成的圩區(qū)，淮河行蓄洪區(qū)一半以上的不安全人口采取保莊圩安置方式。在本次調研的濛洼蓄洪區(qū)所在的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除王家壩保莊圩有一個休閑場所外，其余的4個保莊圩都沒有休閑場所和文化娛樂設施。如曹集鎮(zhèn)和安崗保莊圩近35000人沒有一個公園，老年人沒有一個可以鍛煉身體的場所。實地調研中，移民普遍反映的最大問題是保莊圩內道路和下水道的問題。當初在修建保莊圩時沒有規(guī)劃下水道，導致夏天移民家門口的臭水溝里有大量的蚊蟲，味道難聞，只能靠每天噴農藥緩解。移民的生活用水沒有下水道排放，對居住環(huán)境造成很大影響。保莊圩內的道路是土路，雨天泥濘難行，還會出現內澇，出行很成問題。移民遷建國家對基礎設施的補助標準為每戶2000元，由于地方財政無力配套，群眾自籌資金困難，國家補助僅能解決移民安置區(qū)的水電及內部道路等基礎設施建設，安置區(qū)對外交通、醫(yī)療、教育及衛(wèi)生等公共設施基本無法解決，難以滿足群眾生產生活要求。

3.2 莊臺上居住擁擠，部分莊臺存在安全隱患

莊臺是當地筑起地勢較高的土臺，是行蓄洪區(qū)的一種主要的防洪設施。行蓄洪區(qū)莊臺很面積小，人和家禽、家畜都住在莊臺上，人均面積大約為25m2，遠遠低于國家規(guī)定的人均50m2的居住標準。莊臺上的農戶幾乎沒有院子，不僅擁擠，而且環(huán)境臟亂，生活條件差。飲水安全問題突出，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差。一旦行洪，莊臺四面環(huán)水，形同孤島，與外界聯系極為不便。濛洼蓄洪區(qū)所轄5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有131個莊臺，其中有一部分是大洪水來時仍然需要撤離的不安全莊臺，給這部分群眾的生活生產造成極大不便。

3.3 耕種半徑延長，移民生產生活難度加大

移民搬遷安置后，居住地相對集中，但搬遷戶的土地還在原村莊。搬遷戶耕種半徑普遍加大，近的二三里路，遠的十幾里路，增加了勞動出行成本，給移民的生產積極性帶來一定影響，加大了移民的生產生活難度。

3.4 安置區(qū)缺乏后期扶持措施，移民增收困難

調研中發(fā)現，部分搬遷移民從未參加過工作技能方面的培訓，缺乏就業(yè)機會，后期扶持直補資金不足。移民遷建安置過程中，部分群眾遷移距離遠，收入渠道、途徑單一，僅靠土地增收比較困難，迫切需要政策扶持和項目資金支持。

4 精準扶貧背景下濛洼蓄洪區(qū)移民脫貧的對策

蓄滯洪區(qū)移民貧困問題用一般的扶貧辦法難以奏效，濛洼的移民脫貧工作必須針對區(qū)內移民貧困的特點和致貧因素，綜合國家精準扶貧政策，重建協調和諧的蓄滯洪區(qū)移民社會、經濟及生態(tài)關系，把濛洼的脫貧工作提升到新高度。

4.1 嚴把精準識別關，精準識別移民貧困戶

精準識別是精準扶貧的第一步，然而一方面由于扶貧主體與客體之間的信息不對稱，貧困人口識別方法偏定性觀察、輕定量分析；另一方面，承擔精準識別的村干部，出于私心優(yōu)親厚友，該扶的不扶，不該扶的卻進入精準扶貧名單，影響了精準扶貧的執(zhí)行效果。對此需要政府下大力氣嚴格規(guī)范精準識別的程序，謹防村干部個人私利行為，在源頭上修正移民精準扶貧。

4.2 精準扶持貧困移民，實行差異化扶持

移民貧困的原因多種多樣，給錢給物的傳統(tǒng)做法，容易使貧困戶形成“等、靠、要”的依賴思想。精準扶貧理念下，應對癥下藥，實行差異化扶持，貧困戶缺什么才給什么，不能一刀切。變單純的幫錢幫物為扶持生產，變救濟式扶貧為開發(fā)式扶貧，實行差異化扶持，避免移民陷入“扶貧陷阱”。

4.3 調整產業(yè)結構，發(fā)展?jié)竦芈糜螛I(yè)

徹底打破移民貧困的惡性循環(huán)，需要調整產業(yè)結構，促進區(qū)內生產發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境，實現安全行洪與區(qū)內人民脫貧致富的雙贏模式。第一，延伸農業(yè)產業(yè)鏈，通過深加工使農副產品增值；第二，引入大型現代農業(yè)企業(yè)，增加對蓄滯洪區(qū)農田水利和道路基礎設施的投入，大力發(fā)展現代化農業(yè)；第三，將濛洼蓄洪區(qū)內的低洼地恢復為生態(tài)濕地，發(fā)展?jié)竦厮a養(yǎng)殖業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)等高附加值的濕地產業(yè)；第四，結合王家壩國家水利風景區(qū)的發(fā)展契機，開發(fā)濛洼濕地旅游、淮河民俗旅游、濛洼莊臺鄉(xiāng)村旅游等項目，發(fā)展融旅游、休閑、度假功能和科普、教育功能于一體的蓄滯洪區(qū)特色旅游項目。建立企業(yè)實行統(tǒng)一經營管理，兼營生態(tài)農業(yè)、旅游度假等項目，通過招商引資吸引外部資金，原有居民可以將土地入股，憑股權獲得分紅，還可從事旅游小商品經營、農家樂等，自主創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收。濛洼蓄洪區(qū)的濕地旅游開發(fā)將原來的農業(yè)調整為具有高附加價值的旅游業(yè)，增加了移民的創(chuàng)收渠道，有助于移民增收致富。

4.4 開展教育扶貧，增強移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力

打破貧困文化的代際傳遞，就要實施教育扶貧，開發(fā)移民的人力資源，增強蓄滯洪區(qū)移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力。調研發(fā)現，濛洼蓄洪區(qū)移民大多文化水平低，思想觀念落后。科技扶貧和教育扶貧能提高勞動力素質，增強貧困地區(qū)的內生增長與可持續(xù)發(fā)展能力，有助于實現脫貧減貧成效的長期性和持續(xù)性，是貧困地區(qū)脫貧致富的根本途徑。因此，應增加教育和科技投入，加大教育教學基礎設施建設，全面提高移民的文化水平和文明素養(yǎng)。制定鼓勵移民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的政策，不斷完善移民區(qū)征遷補償、土地管理、子女入學、社會保障、稅收、工商、保險等制度或政策，為移民的生產創(chuàng)業(yè)提供條件■