廣東省省定貧困村規劃建設實踐研究以樂昌市長來鎮和村整治規劃為例

陳昌勇 陳靜

近年來，廣東省持續加大農村人居環境的建設力度，農村基本生產生活條件有了較大改善，但是與實現“三個定位、兩個率先”的目標以及滿足人民群眾對農村人居環境的要求相比，仍然存在差距。突出表現在粵東西北農村地區，農業經濟停滯或減弱，“空心村”現象顯著，村莊環境低下。其中一個重要原因是農村的規劃建設存在較大不足，突出表現在村莊規劃編制的覆蓋率低和實用性差，難以有效指導農村發展建設工作。按照“扶貧工作、規劃先行”的要求，本研究選擇樂昌市長來鎮和村作為示范村開展村莊規劃編制實踐研究工作，重點聚焦“民生”、“民意”，兼顧長遠發展和近期建設與整治工作的落實，探索精準扶貧、鄉村規劃的工作組織、資金籌措、項目建設、運營管理的實施路徑，力求在廣東省精準扶貧、鄉村人居環境整治工作中發揮示范作用。

一、 廣東省村莊規劃建設管理的主要問題主要包括以下4個方面：一是工作組織缺乏力

度，農村人居環境工作協調難度大，工作量大面廣，橫向涉及近二十個有關職能部門，縱向涉及省、市、縣、鎮、村等多個管理層級，缺乏有效協調機制；二是規劃難以推廣，以往村莊規劃往往“就規劃論規劃”，大而全但深度不足，內容和實施路徑流于空泛，難以在有限的財力與精力的投入下實現規劃目標；三是規劃實施缺乏動力，當前村莊規劃的編制和實施以政府單一驅動投入為主，村莊自主意識薄弱，這種輸血式簡單支持并不能根本上發揮村莊規劃的統籌作用；四是實施項目“落地難”，現行的村莊規劃多為自上而下、一元政府主導，造成村莊規劃從編制到實施的銜接不暢，與村莊建設主體——村民的溝通在一定程度上缺失，加上建設資金難以保障和鄉村建設規劃許可制度的缺失，導致大部分村莊規劃難以有效付諸實施，難以逃脫“紙上畫畫，墻上掛掛”的命運。

二、 和村概況及規劃設計框架

1.規劃編制的思路和框架

本規劃既是扶貧項目規劃，又是整村發展的長遠規劃，重點在“三年攻堅兩年鞏固”，同時也面向該村今后的長遠發展，因此規劃編制按總體布局、分塊細化設計的思路，分為整體規劃和建設項目專項設計兩大部分。

整體規劃對行政村進行整體的長遠發展布局，是規劃的基礎部分，重點是簡化傳統村莊規劃的內容和形式，突出整村的規劃發展和控制重點，強調規劃建設項目的合理布局。工作內容包括：本村資源分析、周邊資源分析、地形測繪（1︰500地形圖）、規劃目標、功能分區、規劃布局、總平面設計、規劃項目庫、投資估算。

建設項目專項設計根據村莊的建設需求開展，采取模塊化組織，以便于規劃的滾動深化和擴展，業主單位可根據實際的建設情況和經費情況進行個性化定制，優先挑選重點項目進行細化設計。本規劃以完善基礎設施和公共服務為重點，圍繞社會主義新農村建設的主要內容，包括自來水、雨污排放處理、垃圾收集轉運處理、公廁、電網、道路亮化、休閑和健身活動廣場、危房改造、泥磚房活化利用等22個專項設計內容。

2.規劃設計的深度要求

本規劃強調項目落地和可操作性，在整體規劃中，建設項目的選址、用地、規模在規劃中予以確定。在專項設計中，已明確的建設項目完成施工圖設計，能夠直接指導項目建設；未明確的待建設項目，完成初步方案設計，可用于項目立項。各專項設計的完整工作內容包括：現狀情況（含現狀圖），規劃布局（含規劃圖），方案設計（含效果圖），施工圖設計（具備工程建設施工條件的項目要有施工圖設計內容，若不具備可省略本部分內容），投資估算或預算。

三、和村整治規劃特點

本規劃強調以項目建設實施為導向，圍繞社會主義新農村示范村的建設要求，將規劃愿景和項目抓手相結合，更注重“接地氣”，尊重已有建設基礎和周邊的自然環境資源，以點帶面逐步改善，避免大拆大建、投入大而經濟效益低、政績工程多于民生工程等不具備可復制性的做法，突出以下四方面特點：

1.創新工作組織

建立“省-市-縣-鎮-行政村-村小組-貧困戶”一貫到底的工作組織，實現省、市、縣三級聯動，整合相關部門整縣推進。一是政府重視、領導掛帥，各級領導持續實地調研和指導，整合財政、旅游、林業等多部門協同工作。二是專責組織、專家領銜，駐村扶貧工作隊與規劃設計單位組建規劃項目專責小組，長期駐村，結合實施工作持續總結優化。三是分項負責、健全機制，專責小組形成對接各級政府部門、對接村民和貧困戶、對接社會企事業單位、跟蹤項目實施落實4個方面的明確分工，全面匯集信息和資源，制定應對措施。四是規范流程、依法建設，充分調動群眾參與規劃的積極性，推廣規劃編制和建設項目一體化融資模式，以鎮、村為主體，項目立項與招標、施工等嚴格按規定流程推進。

2.注重規劃效益與可復制性

規劃充分發揮統籌引領發展建設的價值。一是注重實施導向、進行整治式規劃，強調以項目建設為導向，將規劃愿景和項目抓手相結合，更注重“接地氣”。尊重已有的建設基礎和周邊的自然環境資源，減少不必要的建設投入，以點帶面逐步改善，避免大拆大建、投入大而經濟效益低、政績工程多于民生工程等不具備可復制性的做法。二是注重活化資源、撬動社會資金，本規劃充分挖掘和村自身的文化、產業等資源基礎，注重推動鄉村自身的優勢資源與樂昌市、長來鎮兩級資源的對接，如在鄉村公路建設上，注重與新建的樂昌東高鐵站場及站園公路的銜接；充分挖掘本地優質耕地資源和地方特色農產品，吸引新又好飲食有限公司、“甄心農品”農產品電商公司進駐等。三是簡化規劃、深化設計，本規劃編制過程中，引入了標準化理念，采用模塊化編制，對于不必要的文字表述和無關的背景圖片做了大量“減法”，在與項目落地密切相關的測繪數據、施工圖紙、投資核算上做“加法”，降低規劃成本，減少設計環節，

3.整合政策、資源，多渠道融資

粵東西北作為欠發達地區，需要非常重視整合各方面資源，發揮多部門合作的綜合效益。一是多渠道籌集建設資金，包括政府扶貧基金、社會投資、社會捐贈、村自籌4方面資金。二是整合政策，引導專項資金為村莊建設整治工作發力，如通過林業部門鄉村綠化工程引導形成主題景觀。三是整合資源，做好本地優質耕地和農產品資源的發掘和宣傳、推廣，吸引社會資金投資。

四、結語

和村村莊規劃編制及實施以來，獲得國務院扶貧辦以及省市等各級領導的認可，市場認同，群眾滿意且參與積極性高。村莊建設圍繞“產業名村、生態休閑名村、美麗鄉村示范村”的目標逐項推進，至今產業發展初見成效，鄉村休閑影響力提升顯著，2017年6月，和村游客由2017年年初的0游客發展至7000多游客人次。多項基本公共基礎設施規劃項目已開始建設，部分已建設完成。同時村莊管理規章制度《和村村民理事會章程》、《和村村保潔員制度》等逐步建立。本規劃探索精準扶貧、鄉村規劃的工作組織、資金籌措、項目建設、運營管理的實施路徑，在廣東省精準扶貧、鄉村人居環境整治工作中已發揮了一定的示范作用。其中，形成了“一個整體規劃 +建設項目專項設計 + 規章制度”的框架體系，本研究認為這種規劃編制形式，對規劃“落地”具有清晰的指導作用，對廣大鄉村的規劃編制具有一定的借鑒意義。