國有企業混合所有制改革的難點和對策研究

姜卉 中共大連市委黨校

國有企業在經歷了上個世紀末的簡政放權，政企分開，股份制改革，到建立現代企業制度，到目前的以股權多元化為目標的混合所有制改革，歷經了數十年，層層剝繭抽絲，到了目前最艱難的時刻，混合所有制改革成為本輪國企改革的突破口[1]。2014年，黨的十八屆三中全會提出，要積極發展混合所有制經濟。2016底中央經濟工作會議上又提出，混合所有制改革是國有企業改革的重要突破口，再次突出了推動混合所有制改革的重大意義，為深化國有企業改革指明了方向。在此背景下，如何推進國有企業的混合所有制改革，積極發現國有企業在混合所有制改革過程中存在的問題，并找到具體的應對之策變得至關重要。

綜觀我國國內對于國有企業混合所有制改革的研究，側重點各有不同，有的側重于發展混合所有制的正當性方面研究，如，黃速建的“中國國有企業混合所有制改革研究”等；有的側重于混合所有制企業的內部治理問題研究，如，陳愛蓮的“國有企業混合所有制改革下的公司治理”等；有的側重于不同地區、不同類型的國有企業混合所有制改革研究，如，顧寧博的“河南省國有企業混合所有制改革的研究”、彭翔的“公益性國有企業混合所有制改革的路徑探析”等等。對于實踐中國有企業混合所有制改革遇到的困難和解決困難的對策方面的研究，如，丁峰的“國有企業混合所有制芻議”、李濤的“國有企業混合所有制改革中的困難分析”、王芳的“淺析國有企業混合所有制改革”等，因混合所有制改革的實踐時間較短，故對于難點的梳理和對策的研究均不夠系統全面，實踐中仍有一些積極的有益的探索，值得我們去研究總結。

本文試圖通過對實踐中的國有企業混合所有制改革經驗進行梳理總結，找出存在的困難及解決問題的對策，無論從理論上還是在實踐中，以期望對進一步推進國有企業混合所有制改革提供有益的參考和實踐指導意義。

一、國有企業混合所有制改革中存在的主要問題

1.有些地方把混合所有制改革教條化、任務化。既然混合所有制改革是國有企業改革的方向、突破口，有些地方就一窩蜂地從上到下開始推進，并不考慮行業、企業的特點，比如，一些地方出臺的國有企業混合所有制改革的意見和實施方案中，規定國有企業所持股份的比例、證券化比率及具體實施的時間表，并將混合的程度和誰退誰進等任務化[2]，缺少靈活性。甚至有的地方為完成任務，還存在政府拉郎配的行為，沒有發揮企業的主觀能動性，這就必然會導致混改后的企業出現溶血現象，壞的企業拖垮好的企業，或者兩個好端端的企業同時被拖垮。

2.國有企業在混改中存在國有資產流失現象。國有企業在發展混合所有制過程中如何確保國有權益不損失，缺乏細化的相關規定，因此，利益輸送導致的國有資產流失的現象仍有發生,同時，為改而改、泛泛一概而論地進行混改，都會導致這種現象的發生，因此，國有企業混合所有制改革需要做好細致工作，嚴格程序，引入社會第三方監督機構的監督來進行。

3.混改后的國企與民企經營目標及利益訴求存在差異，導致二者難以融合。一直以來，國有企業和民營企業的利益訴求和經營目標并不完全相同，民營企業主要追求利益最大化，這是民營企業唯一追求的經營目標，而國有企業關注長期回報，還要符合國家意志、承擔社會責任。在此基礎上，二者的經營理念、管理方式等等都是截然不同的，因此，混改后的企業，不僅會在企業經營目標、管理理念，以及企業文化等諸多方面出現沖突，難以融合，而且在以后的經營管理中也會出現諸多的不協調。

4.現實中，出現參與混和所有制改革的公有制企業和非公有制企業，二者均普遍排斥混合所有制的情況。對于民營企業而言，發展混合所有制，無論給不給民營企業控制權，民營企業都不會甘心，因為面對龐大體量的有國家背景的國有那部分資本而言，民營企業無論如何都很可能會依然是處于被控制的地位，民營企業擔心在混改后的企業中會沒有發言權，被龐大的國有資本吞沒，或者在管理中可能力不從心，這是必然的。再加上當前國有企業普遍經營業績下滑，給公有制資本參與國有企業混合所有制改革的意愿不高。對于國有企業而言，兩個國有企業之間混合，他們不擔心國有資產的流失，但是若國有企業與民營企業混合，他們會擔心國有資產有流失的風險，同時，重要行業關鍵領域的國有企業也擔心在混改中被控制，沒有改革的積極性。

5.混改后沒有控制權的小股東時刻面臨道德風險的考驗。如上所述，參與混改的民營資本大多是中小民營企業，它們不僅在混改中處于弱勢地位，而且在混改后的企業中作為小股東的民營資本難以參與到企業的經營管理中，對大股東的經營行為也缺乏有效的監督，因此，混改后企業的經營管理完全取決于大股東的意志，綜觀混改后的企業，經營得較好的大多是依靠大股東的自覺實現的，即依靠大股東的道德約束，小股東面臨的風險不言而喻。

6.國有企業普遍存在的歷史遺留問題制約著混合所有制改革的推進。一些地方國有企業的歷史遺留問題較多，拖累了國有企業繼續進行混合所有制改革，這類企業民營資本也沒有愿意參與進來的愿望，再加上這些地方的財力有限，一時間還不能擺脫這些歷史包袱，這類企業改制困難重重。另外，由于我們的社會保障體系不健全、保障水平低、覆蓋面不夠廣，進一步阻礙了混合所有制改革的推進。

二、進一步推進國有企業混合所有制改革的對策建議

1.深化國資國企改革，各級國資委要真正實現由“管資產”向“管資本”轉變。按照黨的十八屆三中全會提出的要求，國有資本管理要“以管資本為主”，要更多地從過去注重企業的日常經營向注重資本安全性、功能性、流動性、盈利性和持續增值性方向轉變。這就為國有企業混合所有制改革提供了理論上的依據。另外，按照《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》的要求，國有企業混合所有制改革要實行政府引導，市場運作，以企業為主體，充分發揮企業的主觀能動性，把引資本與轉機制結合起來，來推進國有企業混合所有制改革。

2.混改后的企業應努力成為公眾公司。成為公眾公司是國企混合所有制改革的一個方向。因為，成熟的資本市場及廣大公眾可以對公眾公司實施有效的監管，它比出資人監管更為有效。而且這樣也能有效防止國有股權對私人股權的侵犯，有效約束大股東，保護好中小股東的權益。混改中，要嚴格程序，規范操作，科學評估國有資產價值，引入社會第三方監督機構對交易主體和交易過程進行監管，防止出現國有資產流失的現象。

3.政府應通過多種方式引導民營資本參與國有企業混合所有制改革，如發起成立基金的方式等，把體量較小的眾多的單一民營資本匯集到一起，成立聯合基金，參與國有企業混改。因為單一的民營資本體量較小，與國有資本相差懸殊，沒有參與國有企業改制的動力和積極性。對于國企而言，既可以將存量資本拿來通過并購重組的方式與民營資本一起進行混改，也可以用增量資本通過新項目投資的方式吸引民營企業資本參與混改，實現互利共贏。

4.完善社會保障體系，努力解決國有企業歷史遺留問題。完善的社會保障體系是“穩定器”，國有企業改革的過程中出現的各種震蕩，完善的社會保障系統就可以將其消化吸收。因此，政府要進一步加強社保體系建設，以完善的社會保障體系，解決國有企業的歷史負擔，使國有企業改革無后顧之憂。另一方面，國有企業也要加大力度進行改革，認真解決歷史遺留問題，輕裝上陣，為下一步的混合所有制改革做好準備。

5.對國有企業進行分類，關鍵行業和重點領域的國有企業不宜進行混合所有制改革，其余的一般性的應按照宜改則改的原則，分步驟地進行混合所有制改革，同時，要設立混合所有制改革的市場準入負面清單，消除各種阻礙混改的障礙。