新形勢下加強地方政府網絡輿情引導能力研究

楊裕民

摘 要：有效的網絡輿情引導能力是地方政府治理能力和治理水平的重要表現。針對新形勢下網絡輿情發展階段性特點，結合地方政府獨特的角色定位，從受眾群體素養、輿情生成主體、傳播手段影響、網絡社會心態、境內境外、線上線下等方面，分析了網絡輿情的特點，提出了建立地方政府多元引導主體的輿情引導新范式，并從法治政府、陣地建設、組織協調、技術應用、人才培養等方面提出對策建議。

關鍵詞：網絡輿情 引導 地方政府 多方參與

中圖分類號：G206 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）12-0-02

引言

自上個世紀90年代聯合國新聞委員會將互聯網定義為“第四媒體”以來，隨著信息技術的快速迭代，互聯網的傳媒屬性在當下表現得愈發充分。廣大網民廣泛地參與到網絡空間，表達主張、宣泄情緒、爭取權利，形成了極具影響力的網絡輿情力量。各級政府也迅速轉變了傳統的輿情引導范式，一方面加強官辦媒體的網絡化、陣地化建設，另一方面也在官方輿論、媒體輿論和民間輿論的互動中，不斷錘煉著各級政府網絡輿情的治理和引導能力。

2011年被稱為微信元年，社交媒體隨著大量新技術和新應用的涌現，帶來了網絡輿情的生成、傳播、發展的新形勢。“數字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的生產能量，但它也可以成為……彌天大謊和惡意中傷的大本營。”[1]近年來，負面網絡輿情事件對各級政府的公共服務與行政決策施加了很大的壓力，在個別地區甚至左右了政府決策的貫徹與執行。研究引導網絡輿情的原則、方法、對策正是各級地方政府重塑公信力、建立良好政民互動的有效途徑。

一、網絡輿情的概念界定

關于網絡輿情的研究，國內外文獻汗牛充棟，但又眾說紛紜。蔣興海認為“網絡輿情是公眾憑借網絡這一載體對社會事件特別是焦點事件所懷有的情緒，意見以及具有行為傾向性的態度總和”[2]，其概念的界定對網絡輿情的引爆因素概括不全；劉毅認為“網絡輿情就是通過互聯網表達和傳播的各種不同情緒、態度和意見交錯的總和”[3]，但這個界定并沒有表現出網絡輿情的行為驅動力。事實上，大多數的網絡輿情事件，如果得不到較好的引導和治理，均會產生很強的社會動員、號召力量，從而產生實際行動。2010年席卷阿拉伯世界的茉莉花革命，就充分展示了網絡輿情的顛覆性，北京市也是從這一事件之后開始試點“微博實名制”，探索符合我國國情的網絡輿情治理和引導之路。

因此，筆者認同的網絡輿情概念應該基于網絡傳媒屬性的不同發展階段，體現輿情行為驅動及可能產生的效果。即：“網絡輿情是以網絡為載體，以事件為核心，廣大網民情感、態度、意見、觀點的表達、傳播與互動，以及后續影響力的集合。”

二、新形勢下網絡輿情的特點分析

1.網絡輿情的階段性特點

從網絡技術發展階段來看，公眾借助網絡參與公共事務大致可分來三個階段。2003年，以論壇、公告板為載體的小規模參與階段，2009年，以新浪微博、博客為代表的大范圍參與階段，2011年，以微信、移動終端為代表的廣泛參與階段。當下，以移動互聯網為代表，以社交媒體為平臺的網絡輿論場無論在速度、規模還是傳播、互動等方面都體現了很強的階段性特點。

2.受眾群體的廣泛性與認知層次的對抗性

根據中國互聯網絡信息中心最新的調查統計報告，“截至2017年6月，我國網民規模達到7.51億，互聯網普及率為54.3%，手機網民規模達7.24 億，網民中使用手機上網的比例達到96.3%。”全國超半數以上國民均成為移動網民，這意味著任何輿情事件只要在網絡中發酵傳播，即可獲得大量受眾，從新聞傳播學角度來看，當今世界還沒有任何一種傳媒擁有與互聯網等同的受眾規模。

但是，通過對近年來的眾大輿情事件的分析研判，與互聯網發達國家相比，我國網民的理性認知能力并沒有伴隨網絡規模的擴大而提升，網絡當中仇官、仇富、仇警、仇軍的對抗性心態非常突出，任何涉官、涉警、涉富、涉軍的事件，很容易被“意見領袖”牽引，產生強烈的輿情事件。這主要源于我國網民的年齡結構、文化層次和職業結構與發達國家相比有很大不同。

從年齡結構看，“我國網民仍以10-39 歲群體為主，占整體的72.1%。”甚至還有相當比例的未成年人，大多未經歷國家改革開放前后的縱向發展比較，更多是借助網絡的橫向國際比較，產生較強的受挫感。

從文化層次看，“我國網民依然以中等學歷群體為主，初中、高中（中專/技校）學歷的網民占比分別為37.9%、25.5%。”雖然學歷水平不能完全等同于認識能力，但不可否認，較低的文化素養制約了我國網民對復雜事件的理性思考判斷能力。

從職業結構看，“網民中學生群體占比仍然最高，為24.8%；其次為個體戶/自由職業者，比例為20.9%”，與其它群體相比，這部分網民大多沒有享受到改革開放發展的成果，很多自由職業者甚至是國企改革、社會改革的淘汰者，他們仇視社會的根源正在于此。

3.生成主體的多元化與社會心態的復雜化

互聯網技術性的特性決定了網絡輿情的載體具有開放、互動、平等、共享等特點，這與傳統的輿論環境和管控手段完全不同。過去我們一直強調一種自上而下的宣傳管理，強調“把關人”的作用，強調黨管媒體、黨管宣傳，而網絡的去中心化、扁平化特質又徹底打破了傳統的輿論管理范式，網絡上的一個事件會從不同的載體、不同的人群里發出不同的聲音，“兩報一刊”一統宣傳的局面被徹底打破。

同時，隨著深化改革的不斷推進，一些社會深層次的矛盾顯現出來，社會階層分化加劇，“傳統權威的流失和社會權力的轉移，社會群體之間、個體之間、不同的社會力量之間的競爭和沖突加劇”[4]，以及社會價值觀的多元化等，帶來了社會心態的焦慮和迷茫。網民積聚的負面情緒很容易在網絡中通過輿情事件得到點燃，網絡輿情的發展充滿了復雜性。endprint

4.傳播手段的多樣化與影響范圍的擴大化

新媒體的發展，給網絡信息傳播帶來革命性變化：傳播手段移動化、傳播方式互動化、傳播范圍全球化、傳播時效即時化、傳播形態社交化、采編技術智能化等，體現了網絡輿情傳播發展過程中的即時與交互、海量與共享、個性與群體的結合。這種新媒體環境下的輿論發展動態，直接造成了影響的擴大化，特別是一些采用大數據智能采編和推送的新媒體，往往利用切合網民心態的“心靈雞湯”、“道德綁架”等所謂“智能”手段來擴大受眾范圍，有時對網絡輿情的發展起到了推波助瀾的負面作用。為此，在網絡智能化不斷發展的今天，海量網絡信息的“編輯”和“看門人”仍然必不可少。任何時候，內容推送不能少了‘總編輯，再好的傳播渠道也要有‘看門人，即使在技術為王的時代，也不能完全讓算法決定內容。

5.境內境外的隱匿化與線上線下的互動化

自從當年美國國務卿奧爾布賴特提出“有了互聯網，對付中國就有辦法了”以來，互聯網里的意識形態斗爭就從未停止過。社交媒體的泛化應用，也給境外的敵對勢力帶來新的契機，他們往往利用當今社會矛盾凸顯的“貧富分化、生態環境、輿論自由、公權腐敗”等領域大做文章，或利用網絡媒體直接宣傳，或以文化產業為掩飾，或以學術交流載體，與境內意見領袖和學術精英隱匿互動。對此，習近平總書記提出要“鞏固紅色地帶，打壓黑色地帶，轉化灰色地帶”， 積極建設強大網軍，引導和培養一批認同主流意識形態、有較強引導、擔當和說理能力的意見領袖。建立和加強主流意識形態“防火墻”和“全民傳播”“把關人”的技術保障，牢牢掌握互聯網意識形態工作話語權。

三、提升地方政府網絡輿情引導能力對策

地方政府在政府公共治理的層級體系中，既是區域發展的治理主體，又是中央政策方針的執行主體，既主政一方，又直面民生。當前，對地方政府的網絡輿情引導能力的研究并不深入，筆者認為，必須結合地方政府的治理能力特點來分析。

“地方政府治理能力，就是指地方政府在特定的區域環境和制度條件下，通過獲取、配置和整合各種有形資源和無形資源而形成獨特的政府行為模式，并提供滿足社會需求的公共產品與服務，以及執行國家法律規范、制定區域公共政策和維護社會秩序的能力。”[5]

地方政府不可能像中央政府那樣進行頂層設計和安排，其權力運作必須在行政框架和法律授權下進行，對網絡輿情的引導能力也應體現在區域協調、組織各方、服務大眾、穩定基層等方面。

1.建設法治政府，推進政務公開

黨的十八屆四中全會要求“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”、“全面推進政務公開”，吹響了政府法治化的號角。地方政府的輿情引導工作也必須堅持在法制的軌道上開展，從經驗治理向依法治理轉變，從封閉模糊向開放透明轉變，從事后補救向事先預測轉變，從政府主導向多方協同轉變。

以往在很多突發自然災害、安全責任事故引發的網絡輿情中，地方政府出于政績、問責的擔憂，通過瞞報、少報、不報，甚至通過封堵刪等手段，逃避責任，或者與當事人私下協議暗箱操作來壓制輿論，這是傳統地方政府權力不受法治的產物，在依法治國的今天，地方政府一定要引以為戒。

2.強化網絡陣地，加強政民互動

新型社交媒體的快速發展，使得官方和民間兩個輿論場兩極分化明顯，傳統媒體影響力急劇下降，新興媒體大行其道。據統計，以微信為代表的新一代社交媒體已擁有“月活躍用戶數達9.63億”，成為廣大網民全新生活方式。對此，地方政府的官網建設必須走對外擴張和對內充實的道路，一要擴張官網數量，二要提高內容質量，三要擴大官微的影響力，四要增強政民互動，在政務“兩微一端”的基礎上，盡早實現“三微一端”（微博、微信、微視頻、客戶端），并以此為主要陣地，廣泛開展政民互動。對一些事關民生的訴求，無論大小，力爭依法合規地解決，實現線上問題線下落實，從源頭化解網絡輿情的生成土壤。

3.加強組織協調，整合多方資源

傳統的網絡輿情應對機制，體現了政府主導的原則，地方政府多利用網信辦（新聞辦）、宣傳部和其它職能部門聯動來實現對網絡輿情的實時監測、研判。新形勢下，地方政府首先應利用資源優勢，發揮組織協調能力，整合包括職能部門、傳統媒體、網絡評論員、意見領袖等多方力量，加大政策宣傳、暢通民意渠道、充實官方信息覆蓋率。

其次，應扶持地方傳統媒體應迅速占領網絡陣地，用適應本地網民特色的報道方式和宣傳手法，在充分發揮傳統媒體公信力的同時，打造本地網絡媒體品牌。

第三，建立快速反應和多中心協作機制，避免政出多門和各美其美。

4.加強技術開發，增強網絡本領

習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會的講話指出：“互聯網核心技術是我們最大的‘命門，核心技術受制于人是我們最大的隱患”、要“正確處理開放和自主的關系”，“在科研投入上集中力量辦大事”[6]，這些都給地方政府財政扶持網絡技術的部署指引了方向。一方面要引進和開發網絡輿情收集、分析、研判、預警系統，可以前瞻地洞察本地區輿情狀況，另一方面受制于地方財力所限，要合理安排好核心技術的預算：一是擴大地區間的合作交流，與相鄰地區共享資源，二是爭取上級財政的專項支持，三是整體規劃、分步實施，四是創新市場合作新機制，爭取在短期內將最緊迫的輿情基礎設施部署完成，以大數據的算法取代傳統的人工甄別，提升地方政府的網絡本領。

5.培養意見領袖，引領網絡新風

大眾輿論學認為，“民眾從來不進行獨立思考，所有的人只是從精英提供的選項中進行選擇。”[7]大量網絡精英不僅引導著網絡輿情的進程，甚至直接左右輿情發展的方向，形成了極具影響力的意見領袖群體，成為地方政府多元化協同引導網絡輿情的重要力量。對于地方政府來講，一方面主動吸納本地區有影響力的意見領袖，另一方面著力培養懂業務、有擔當的各領域精英，充分發揮他們影響民眾、引導輿論的能量。在輿情常態化時期，又可以發揮意見領袖的在線輻射力，在網絡清朗之風上力行有為。

除了意見領袖之外，還應重視各部門、各行業的網絡評論員隊伍建設，定期開展業務培訓、交流，提高評論水平和引導能力，使他們成為地方政府引導網絡輿情的有力補充。

參考文獻

[1][美] 埃瑟·戴森著，2.0版數字化時代的生活設計[M]，海南出版社，1998.8：17

[2]蔣興海，試論審視與提升地方政府的治理能力——以網絡輿情為視角[J]，知與行，2017.4：43

[3]劉毅，網絡輿情研究概論[M]，天津人民出版社，2007.7：53

[4]林默彪，社會轉型與轉型社會的基本特征[J]，社會主義研究，2004.6：134-135

[5]彭景陽，走向善治的地方政府治理能力構成要素分析[J]，江蘇廣播電視大學學報，2008.1：88

[6]習近平在網絡安全和信息化工作座談會上的重要講話，2016.4.25

[7]孫衛華，中共十八大以來網絡輿情與治理的結構轉型[J]，天津師范大學學報（社會科學版），2017.3：33endprint