對成德同城化發展實踐的思考與探究

魏仁軍

摘 要：2013年8月23日，成都市和德陽市通過協商，簽署了《成都德陽同城化發展框架協議》、《關于共建工業集中發展區的協議》兩個重要協議，邁出了成德同城化的第一步。經過四年的實踐，成德同城化已取得一定成績，但還存在一些亟需關注的問題。筆者結合成德同城化發展實踐，提出“五個協同”“錯位”發展的思路，以期成德兩市在“同城化”發展戰略中走得更穩、更好。

關鍵詞：協同發展 成德同城 探究

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）12-00-03

2013年8月23日，成都市和德陽市通過協商，審議通過了規劃合作、工業經濟合作、交通合作、教育合作、旅游合作、水源地保護合作、金融合作等八個方面合作事項，簽署了《成都德陽同城化發展框架協議》、《關于共建工業集中發展區的協議》兩個重要協議，邁出了成德同城化的第一步。經過四年來的實踐，成德同城化已取得一定成績，但在調研中我們發現還存在一些亟需關注重視的問題。因此，筆者結合成德同城化發展實踐，以德陽什邡為例進行深入探究和思考，提出一種全新的、符合實際情況的“錯位”發展思路，以期成德兩市在“同城化”發展戰略中走得更穩、更好。

一、成德同城化發展的背景

隨著經濟社會的快速發展，城市區域化步伐不斷加快，城市彼此間聯系日益擴大，城市間急需探索一條新的發展模式。于是在地域相鄰、社會經濟聯系密切的城市之間實施一體化空間管治方式，使城市之間在地域空間、產業結構、基礎設施、管理制度等方面逐漸融合，最終達到一體化發展狀態的新型城市發展戰略——“同城化”發展戰略，成為城市現代化發展的新趨勢。縱觀全國，廣佛同城、滬昆同城、沈撫同城、深港同城等，“同城化”已成為地區間實現雙贏的有效途徑。在四川，為落實四川省委省政府多點多極支撐發展戰略的重大舉措，成都德陽充分發揮各自的區位優勢、資源優勢和產業優勢，加速推進成德同城化發展，帶動成都平原城市群和四川地區加快發展。作為成都城市群中經濟比較發達的兩個城市，成都與德陽于2013年8月23日簽署了《成都德陽同城化發展框架協議》和《關于共建工業集中發展區的協議》；2017年5月18日，成都德陽兩市又簽署了《推動成德一體化發展合作備忘錄》，進一步深化成德一體化發展。四年來的實踐表明，成德同城化發展的持續和快速推進，對四川省實施多點、多極支撐發展戰略具有顯著的效果，對帶動成都平原城市群和四川地區加快發展具有重要現實意義，充分體現了成都德陽兩市人民順應時代發展潮流的歷史擔當。正是在這一背景下，什邡提出了要以更高標準融入成德同城的發展目標。

二、什邡參與成德同城化的發展條件

1.什邡基本概況

什邡位于四川腹地成都平原，屬德陽市代管省轄縣級市，南距成都主城區40km（直線距離），面積864km?，轄2個街道辦事處，14個鎮，1個經濟開發區，人口約43萬。

1.1文化資源厚重

什邡是四川省歷史文化名城、被譽為“川西明珠”，從秦設縣至今已有2200多年的歷史，從地下發掘出的文物推證，什邡的歷史可以追溯到5000年以前。什邡是“三星堆”文明的核心地帶和展開腹地，是中國佛教禪宗第八代祖師馬祖道一的故鄉，誕生過農學寶典《三農記》和哲學巨著《元包經》，有著積淀濃厚的古蜀文化、后蜀文化、禪宗文化，并形成了影響深遠的李冰水文化。什邡還擁有首個中國礦泉水之鄉、中國雪茄之鄉、全國書法之鄉的美譽。

1.2自然資源豐富

什邡自然風光得天獨厚。鎣華山風景區于1986年被確定為第一批省級風景名勝區，景觀范圍106km?，整個景區集“雄、奇、剛、秀、險、趣、幽”于一身，奇特的地形地貌形成了鎣華山壯闊奇妙的氣象景觀——“五絕、四?！?，兼有飛來峰冰川漂礫世界地質奇觀、億萬年古冰川刨蝕而形成的冰川大裂谷、數十個品種上萬畝面積的高山杜鵑林及上百平方公里的原始森林迷宮，為什邡發展文化與觀光休閑旅游提供了十分可貴的條件。另外湔氐、洛水沿山一帶，擁有溫泉、湖泊、森林等多種自然風光；龍居寺溝、李冰陵溝、疊翠山莊溝、玉佛寺溝幽靜奇美，風光旖旎，可開發為集鄉村旅游、休閑避暑、長途與短途旅游相結合的多功能旅游綜合體。

1.3區位優勢明顯

什邡位于四川腹地成都平原，南距成都僅40km， 2009年，什邡至成都快速通道——廣青公路竣工通車，拉近了什邡與成都、廣漢之間的距離；成綿高速公路復線2012年5月10日全線通車，成都第二繞城高速公路東段2015年12月31日建成通車，什邡全面融入成都半小時經濟圈。目前，成蘭鐵路全面開工建設，建成后什邡將真正融入西安、蘭州、貴陽、重慶4小時高鐵出游圈。成都第三繞城高速公路、省道S105線和省道S106線改擴建項目也即將啟動。良好的區位優勢和完善的基礎設施為同城化提供了優質的對接環境和良好的基礎條件。

1.4工業基礎雄厚

什邡作為川西平原的工業重鎮，被四川省委、省政府評為首批省級工業強縣示范縣（市）。經過多年的發展，什邡形成了較為完備的產業體系，具有一批在四川乃至西部都具有領先水平的優勢產業。特別是近年來，全市高端新興產業迅速崛起，航空與燃機、節能環保、生物醫藥、新材料等產業成為新的經濟增長點，為同城化打下堅實基礎。

2.什邡融入成德同城發展的條件

2.1現代產業體系雛形初現

從統計數據來看，2016年，什邡實現地區生產總值250.6億元，人均GDP達到5.99萬元；累計完成固定資產投資168.9億元；三次產業比為10.9：55.4：33.7。什邡正在構建以高端產業為主導、先進制造業為支撐、現代農業和現代服務業協調發展的現代產業體系。工業結構日趨合理，明日宇航、嘉宇門窗、華興宇電子等戰略新興產業逐步發展壯大，實現了產業鏈、價值鏈中高端發展。到2020年，全市規模以上工業企業總數達到300戶以上，培育年產值過100億企業2家。重點提升現代服務業，以成綿高速復線、成蘭鐵路和成都經濟區環線為依托，規劃建設區域性物流中心，以旅游業為核心，推進全域旅游發展。endprint

2.2中心城市承載力顯著提升

什邡延續“十二五”期間提出的“雙城”發展模式，構建起“三軸五區七節點”的城市總體框架，城市功能分區全面形成，城市建成區及主干道覆蓋面積拓展到21平方公里。軌道交通職業技術學院開工建設，電子科技大學成都學院什邡校區項目簽約引進，帶動了一批城建項目加快實施?！笆濉逼陂g，將重點建設什邡市中心城區和什邡市經濟開發區兩個城市發展集核，逐步將什邡市中心城區打造成為集總部經濟、商貿、居住和現代服務業為主導的生活之城、創新之城；將洛水中心鎮區納入什邡市經濟開發區一并考慮，打造成為集高端制造和商貿服務業為主導的生產之城，構建“一核雙城”的城市空間結構，主動融入“成德同城”，成為“一核兩區”成德綿經濟區的重要城鎮。

2.3城鄉發展統籌完善

什邡按照“城鄉共融、全域發展”理念，以建設成都、德陽衛星城為目標，正在構建“城市率先崛起、農村整體推進、城鄉協調互動”的新型城鄉關系，“中心城市-小城市-中心鎮-一般鎮”的城鄉體系結構正在逐步形成，形成以北部山區綠色生態屏障、宜居精致城市、產村融合美麗鄉村為特色的全域什邡發展格局。到2020年，城鎮化水平達到55%。

2.4重大基礎設施建設有序實施

“十二五”時期什邡規劃了一大批交通、水利等基礎設施，著重建設高速公路、客運專線、過境鐵路、快速干線等，形成多個重要經濟干線，打造成都平原北部交通樞紐。同時，改造提升市域內城市干線，形成高等級的快速通道，為全面融入成渝經濟區打牢基礎?！笆濉逼陂g，什邡還將續建和新建多個重點項目，加快實施八角水庫、湔江鴨子河綜合治理等基礎設施及城建項目，為同城化形成強大支撐。

三、成德同城化進展及存在的問題

1.成德同城化的進展情況

在調研中我們發現，什邡充分利用自身優勢，抓住成德綿同城化戰略機遇，主動融入“成德同城”，主動對接“北部新城”，加強區域合作，取得了一些成果。

1.2合作機制不斷形成和完善

2013年8月29日，省內規劃設計專家與成德綿三市相關部門負責人對由成都、德陽、綿陽三市規劃局共同組織編制的《成德綿區域合作總體規劃》進行評審，提出修改完善意見。2014年10月，德陽市政府正式印發《德陽市對外開放和成德同城化發展改革工作方案》并制定了《德陽市對外開放和成德同城化發展改革小組辦公室工作細則》?！冻傻峦腔臻g發展規劃》也已于2014年6月中旬形成中期成果，并經成德兩市規劃部門和專家多次審查，目前已形成成果。2017年5月18日，成都德陽兩市政府又簽署了《推動成德一體化發展合作備忘錄》，進一步深化了成德一體化發展。在這一過程中，什邡提出了要以更高標準融入成德同城，實施全域什邡規劃，推進“多規合一”，實現“一張圖”管理，提升城市“水”品質、“綠”品牌、“文”品位。

1.2交通設施逐步建成與對接

什邡強化對外聯系通道建設，主動融入成德同城。加快區域交通干線建設，強化全市與成都主城、德陽城區之間的交通聯系，打造成什、什彭、什綿、什廣通道，形成內外協調、接軌成都、面向成渝經濟區的開放型綜合交通網絡。積極配合鐵路部門快速推進成蘭鐵路什邡段建設，加快推進成彭什完善成什通道建設，形成“兩軌三路”，包括：成蘭鐵路、成彭什快速鐵路、成德大道什邡連接線、成什綿高速和成都經濟區環線高速。完善什彭通道建設，做好成都“北延線”規劃對接，形成“一軌九路”，包括：成彭什快速鐵路、成德大道什邡連接線、成什綿高速、成都經濟區環線高速、城西快速通道、成青公路、川西環線、小夫公路、紅銀路、麻海路。

1.3產業合作順利接洽并開展

什邡重點從工業、旅游業、金融業、物流業等方面與成都開展區域協作，統一市政基礎設施建設和公共服務設施建設標準。積極承接適合全市工業經濟發展的主導產業轉移落地。加強與天府新區特別是成都科學城、天府金融谷的銜接，利用天府新區的創新優勢，增強全市的產業轉型升級能力。著眼經濟結構、三次產業的差異性和互補性來推進與周邊市、區合作，加強縣域之間服務業資源、產業整合以及重大項目建設，加快與廣漢共同實行農業連片開發，發展設施農業，開發觀光農業，打造一批科技含量高、生產標準化的特色和生態農業基地，建立規?；默F代產業園區；加強與成都高新區、德陽高新區、德陽經開區的工業合作，通過產業聯動發展，形成分工互補的產業集群，實現產業鏈分層，增強產業發展實力；整合旅游資源，與彭州、綿竹共同開發沿山旅游觀光產業，與廣漢共同打造鄉村旅游產業。

2.存在的問題

2.1重大合作事項推進不夠順暢

“成德同城化”安排啟動了多方面的基礎性工作和若干重大合作事項，但在推進過程中很多因為遇到矛盾和現實問題而擱置下來，難以繼續深入推進。比如德陽市建立新都—廣漢—旌陽—羅江、彭州—什邡—綿竹、金堂—中江等“三線”經濟帶建設機制、促進什邡、廣漢與彭州的交流合作、探索區域合作發展收益分享機制等改革事項推進較困難。“三線”經濟帶建設的提法過于考慮空間布局，對涉及縣（市、區）的產業分布、消費習慣等因素考慮不足，由于經濟帶合作對產業發展貢獻不足，且德陽大部分縣（市）屬于擴權縣，市域同城區域合作能力有限，導致除廣漢和中江外的縣（市、區）推進工作緩慢或欠缺積極性。探索區域合作發展收益分享機制主要以成德、德阿工業園為基礎，受合作園區自身影響，經濟指標分配相關縣（市）沒有啟動，經濟收入分配按照相關協議暫無法啟動，環境容量分配相關條件和基礎數據收集尚不具備，導致工作無法推進。

2.2認識不夠到位導致改革推進不夠深入

同城化方面改革事項基本以同城化合作協議為基礎，受成都合作熱情減弱影響，在合作事項基礎上提煉出的改革事項很多無法得到成都方面回應。加之兩市干部和廣大市民對于什么是同城化？為什么要推進同城化等一系列問題缺乏統一和清晰認識，從而產生了“上級安排”、“可有可無”、“尋求幫扶”、“上級推動”等不同想法，以致帶來兩市干部和普通市民在成德同城化的目的、訴求以及工作上的分歧，影響到了同城化的深入推進。endprint

2.3優勢未充分發揮，資源利用率相對較低

雖然什邡歷史悠久，擁有厚重的歷史文化和優美的自然生態環境，區位優勢明顯，基礎設施較完善，到成都市有優越的地理環境和便捷的交通設施，工業基礎扎實，農業條件優越，縣域經濟發達。特別是在5.12汶川大地震后，城市面貌發生了歷史性改變。但是，這些優勢缺乏強有力的宣傳和重視，資源利用率較低，利用得不全面也不充分，宣傳和實際之間還存在著差距，成德一體化發展任務艱巨。

2.4重大基礎設施建設相對滯后影響區域經濟發展

基礎設施是直接生產部門賴以建立、存在和發展的基本條件，但基礎設施具有生產期長、投資規模大及盈利水平低的特點，從而容易成為區域經濟發展的瓶頸。近幾年，什邡交通建設雖有較大發展，但建設檔次不夠高，旅游通道建設不夠完善，綜合運力明顯不足；電力建設城鄉不平衡，農網改造未完善；城市基礎設施建設和功能發揮不足；生態環境有所改善，但整體水平有待提高。受經濟條件制約，公共設施投入不足。

四、對成德同城化發展的思考與對策

針對什邡在“成德同城化”推進中的問題，我們認為成德兩地在繼續推進現有改革事項的基礎上，需做好“五個協同”。

1.做好兩地區域規劃協同

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。成德同城化只有在樹立整體觀念的基礎上，統一制定規劃，探索形成全領域、全覆蓋的同城化規劃編制體系。要定期召開合作交流會議，只有這樣才能明確雙方應該發展什么、不發展什么、各自重點發展什么、怎么發展等關鍵問題，避免出現重復建設、資源浪費以及兩城之間惡性競爭的現象發生。

2.做好兩地交通建設協同

基礎設施是城市生活的基石、城鄉一體的紐帶、市際互動的橋梁、城市群協同發展的保障。推進基礎設施共建共享有利于加快區域融合、優勢互補，有利于促進區域發展，提升區域核心競爭力。完善的基礎設施是深化成德同城化的重要前提和保障。目前，兩市在基礎設施建設方面取得了很大的成績，實現了公路鐵路無縫連接，形成了半小時經濟圈。下一步，要堅持交通先行，以交通一體化為先導，堅持統籌規劃、適度超前的原則，規劃和推進若干連接成都、德陽的道路新建和改造工程，探索構建高效、便捷、多層次的成德組合型交通體系。

3.做好兩地產業布局協同

一是要以錯位互補為導向，研究制定《成德同城化發展產業協作協議》，使成都科研資源與德陽重大裝備制造產業結合、成都人民較高的旅游需求與德陽什邡豐富的旅游資源相結合、成都巨大的產業優勢與德陽什邡豐富的資源要素相結合，優化兩地產業布局，共同打造全國現代服務業區域中心和具有國際競爭力的高端制造業基地。二是要統籌推進產業分工合作。建立出口企業綜合金融服務平臺，搭建信息互聯互通平臺，建立風險防范機制，推動以能源、石油鉆采裝備制造和電線電纜以及建筑、安裝為重點的優勢企業、行業加快走出去。三是要深入開展旅游合作。搶抓國家實施“一帶一路”戰略機遇，依托區域內特色自然文化資源，推出一批適應市場需要的套餐式精品旅游線路，逐步形成“成德互動”“自然與人文互動”“傳統業態與新興業態互動”的旅游發展格局。

4.做好兩地城市品質協同

城市品質功能的提速是成德同城化發展的內在吸引力。在城市品質協同方面，德陽要增強城市內部布局合理性，提升城市的通透性和微循環能力，從城市改造、基礎設施建設、綠色發展、公共服務等領域入手，將德陽建設成為宜居、宜業、宜商、宜游的成都國際化大都市北部新城，探索推進城市管理、公共服務、社會保障、生態建設等向成都看齊、與成都同質的管理服務體制，推動形成成都大都市區“南有天府新區、北有德陽新城”的“一核兩中心”格局。

5.做好兩地發展機制協同

一是健全組織協調機制。強化聯席會議辦公室職能，增強組織協調權力和能力，促進各級政府職能部門加強合作，落實責任，明確分工，協調服務。二是建立互動促進機制。建立政府、社會中介組織、企業等為主體的多渠道、多層次互動促進機制，加強對話、互通信息、溝通協調。充分發揮社會中介組織的組織協調作用，推進兩市民間合作。三是建立利益共享機制。制定合理的成本分攤、利益共享制度，形成共建共享的長效機制。四是建立合作補償機制。堅持受益方對受損方的利益補償原則，對于市場機制條件下仍然不能形成補償的損失，通過地方政府間的協議提供各種形式的補償。按照誰開發誰保護、誰破壞誰修復、誰污染誰治理、誰受益誰補償的原則，以區域補償為重點，在兩市之間形成跨區域生態建設與環境保護長效機制，實現生態共建、環境共保、污染共治。五是是強化內部對接協調，著力消除政策機制壁壘。比如：推動兩市行政審批、企業資質以及檢疫檢驗、化驗、質檢等互認，加快實現住房公積金、醫保、社保等社會福利互通；逐步取消兩市間高速公路收費，實現無阻礙通行；繼續完善通信服務，努力早日實現成德兩市區號同號和資費減免。

參考文獻

[1]深圳市規劃局.深圳2030城市發展策略[Z].2005，12.

[2]高秀艷， 王海波. 大都市經濟圈與同城化問題淺析[J].企業經濟， 2007（8）.

[3]刑銘.沈撫同城化建設的若干思考[J].城市規劃，2007， 31（10）.

[4]李紅，董超.對同城化發展的幾點思考[J].安徽農業科學，2010，35（13）.

[5]王振.長三角地區的同城化趨勢及其對上海的影響[J].科學發展，2010（4）.

[6]焦張義，孫久文. 我國城市同城化發展的模式研究與制度設計[J].現代城市研究， 2011（6）.

[7]張秋梅.整體化治理視域下同城化政府合作研究[J].重慶科技學院學報（社會科學版）2012（2）.endprint