關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的調(diào)研報(bào)告

項(xiàng)勁松

含山縣位于長江中下游平原，瀕臨全國第五大淡水湖一巢湖，是典型的“魚米之鄉(xiāng)”，曾榮獲全國品牌農(nóng)業(yè)示范縣稱號(hào)。全縣共有8個(gè)鎮(zhèn)106個(gè)村，耕地面積51.3萬畝。近年來，我縣大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極引導(dǎo)他們參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，截至2017年一季度，全縣耕地流轉(zhuǎn)面積為35.2萬畝，占耕地總面積68.6%。

1土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

1.1流轉(zhuǎn)主體多元化

受讓方從以前單一的農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展到專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成了多元主體參與的格局。目前，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地面積分別占總流轉(zhuǎn)面積的12.5%、27.2%、11.2%、25.5%。

1.2流轉(zhuǎn)方式多樣化

全縣在以轉(zhuǎn)包、租賃為土地流轉(zhuǎn)主要形式的基礎(chǔ)上，積極探索股份合作、互換、轉(zhuǎn)讓等多種方式。陶廠鎮(zhèn)正前水稻種植專業(yè)合作社以土地承包經(jīng)營權(quán)入股參與合作社經(jīng)營，開辟了土地股份合作社新模式。

1.3土地經(jīng)營高效化

目前，全縣有40%的耕地集中在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，土地的適度集中，促使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，購置使用新設(shè)備，廣泛推行新技術(shù)，極大提升農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化生產(chǎn)水平，流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)濟(jì)效益明顯攀升。

2推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)主要做法

2.1成立組織，廣泛宣傳，解決“如何發(fā)動(dòng)”問題

一是組織推動(dòng)，在縣鎮(zhèn)村三級(jí)搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，即縣級(jí)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、鎮(zhèn)級(jí)成立土地流轉(zhuǎn)分中心、村級(jí)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站和構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)信息員服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，各機(jī)構(gòu)主要從事土地流轉(zhuǎn)的信息發(fā)布、政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估、糾紛調(diào)處等指導(dǎo)服務(wù)工作。二是示范帶動(dòng)，自2009年開始，先后在運(yùn)漕、仙蹤等鎮(zhèn)的行政村開展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資金支持等方式對(duì)試點(diǎn)村進(jìn)行幫扶，積極探索形式多樣、主體多元的土地流轉(zhuǎn)道路，取得了良好的示范帶動(dòng)效果。三是宣傳促動(dòng)，利用鎮(zhèn)村廣播、手機(jī)短信、宣傳手冊(cè)等方式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策。結(jié)合新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，開設(shè)“土地流轉(zhuǎn)政策”等課程，讓群眾充分了解土地流轉(zhuǎn)的程序、利弊以及流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)。

2.2按規(guī)操作，妥處矛盾，解決“如何規(guī)范”問題

一是嚴(yán)格程序，建立健全嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)審查制度，主要包括對(duì)受讓方的資質(zhì)審查和擬建項(xiàng)目審查。同時(shí)，2014年還成立了縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入公共平臺(tái)交易，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。二是合理定租，為避免流轉(zhuǎn)雙方因物價(jià)上漲導(dǎo)致租金實(shí)際水平下降而產(chǎn)生矛盾糾紛，我們確定我縣耕地流轉(zhuǎn)租金原則上按400斤/畝左右水稻計(jì)價(jià)，并參照當(dāng)年國家糧食收購最低保護(hù)價(jià)用實(shí)物折算成現(xiàn)金兌付，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在縣基準(zhǔn)價(jià)格上可適當(dāng)浮動(dòng)。三是妥處矛盾，縣級(jí)成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解委員會(huì)，聘請(qǐng)熟悉農(nóng)村土地承包政策的社會(huì)人士擔(dān)任調(diào)解員，專門做好土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解、政策咨詢、方法指導(dǎo)等，此舉受到了很多矛盾群體的好評(píng)。

2.3政策支撐，資金支持，解決“如何引導(dǎo)”問題

一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，頒發(fā)權(quán)屬證書，強(qiáng)化物權(quán)保護(hù)，為土地流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。二是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，2013年，縣委、縣政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的意見》，進(jìn)一步明確了我縣開展土地流轉(zhuǎn)工作的目標(biāo)任務(wù)、方式方法、推進(jìn)機(jī)制和鼓勵(lì)措施。2014年，縣政府出臺(tái)《促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持引導(dǎo)資金使用辦法》，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的資金扶持，每年給予縣、鎮(zhèn)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)各1元/畝工作經(jīng)費(fèi)，用于合同管理、矛盾調(diào)處和檔案建設(shè)等，并對(duì)當(dāng)年新增土地流轉(zhuǎn)面積500畝以上的村，給予每畝獎(jiǎng)勵(lì)5元。三是鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營，通過政策引導(dǎo)、資金支持等方式，鼓勵(lì)、支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，其中對(duì)新建集中連片的1000畝以上的糧油生產(chǎn)基地、500以上的蔬菜種植基地和1000畝以上的水產(chǎn)養(yǎng)殖基地，分別一次性獎(jiǎng)補(bǔ)10萬元、8萬元和10萬元等。

2.4技術(shù)促進(jìn)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，解決“如何增效”問題

一是提高產(chǎn)出效益，為提高適度規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益，我們建立了縣級(jí)農(nóng)業(yè)科技特派員制度和“包村聯(lián)戶”制度，加大對(duì)廣大農(nóng)民尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的指導(dǎo)、服務(wù)力度。以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為依托，以建設(shè)示范基地為目標(biāo)，積極實(shí)施農(nóng)業(yè)部糧油高產(chǎn)示范片項(xiàng)目，大力推進(jìn)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合、良種良法配套，農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用水平明顯提高，全縣科技對(duì)農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)率達(dá)55%，機(jī)械化耕種收綜合水平達(dá)65.5%。二是推進(jìn)資本變現(xiàn)，在全省率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，最大限度釋放土地改革紅利，為規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體解決資金短缺困難開辟了全新的通道?？h財(cái)政設(shè)立1000萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，專項(xiàng)用于貸款行出現(xiàn)償貸風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的損失補(bǔ)償。目前，全縣共發(fā)放了14筆土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，總金額1460萬。三是實(shí)現(xiàn)雙方共贏，農(nóng)民可以通過流轉(zhuǎn)土地，獲得可觀的租金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣流轉(zhuǎn)總面積35.2萬畝，按每畝流轉(zhuǎn)租金600元/年計(jì)算，共計(jì)2.11億元，全縣36萬農(nóng)民，人均可增加收入587元。

3存在問題

3.1部分農(nóng)民認(rèn)識(shí)不到位

部分承包土地的散戶和小經(jīng)營戶滿足于目前自己手中少量土地獲取的利益，不愿意把土地再流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)和專業(yè)大戶。一些思想保守的“老”農(nóng)民不了解政策，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)喪失自己的承包經(jīng)營權(quán)，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

3.2土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

我縣雖然建立了縣鎮(zhèn)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，但由于鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并后，鎮(zhèn)級(jí)沒有專門機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)管工作職責(zé)，目前土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作依靠鎮(zhèn)農(nóng)技站兼職代管，人員較少、業(yè)務(wù)不專，工作機(jī)制不夠完善。

3.3土地流轉(zhuǎn)程序欠規(guī)范

在實(shí)際操作過程中，由于農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，一些土地流轉(zhuǎn)行為都是農(nóng)戶之間的私下行為，往往出現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方不簽訂合同以及簽訂合同不規(guī)范、不備案等現(xiàn)象，加上二輪土地承包距今時(shí)隔較長，“一書一證”遺失較多，導(dǎo)致出現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)無據(jù)可依。endprint

3.4部分土地經(jīng)營粗放化

雖然全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平在逐年提高，但是據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全縣900個(gè)承包30畝以上土地的經(jīng)營主體中，至少還有一半以上仍處在粗放式經(jīng)營狀況下。因?yàn)閺氖罗r(nóng)業(yè)規(guī)模開發(fā)需要較大的資金投入，而許多經(jīng)營主體財(cái)力有限，流轉(zhuǎn)土地后難以在“集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、高效化”上下功夫。

3.5就業(yè)保障制度不完善

我縣約有18萬農(nóng)村勞動(dòng)力，除去在外經(jīng)商、務(wù)工的10萬人，還有8萬勞動(dòng)力留在本地。流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民雖然可以獲得土地租金，但是同時(shí)也失去了可以耕耘勞作的土地。無論從滿足正常勞動(dòng)需求的層面，還是從提高轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶收入的角度，都必須要解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

4建議

4.1切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念

過去抓土地流轉(zhuǎn)工作強(qiáng)調(diào)“行政推動(dòng)”，現(xiàn)在要強(qiáng)調(diào)“政策引導(dǎo)”；過去強(qiáng)調(diào)“大規(guī)?！绷鬓D(zhuǎn)，現(xiàn)在要強(qiáng)調(diào)“適度”規(guī)模經(jīng)營；過去強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)“數(shù)量”，現(xiàn)在要強(qiáng)調(diào)“數(shù)量、質(zhì)量、效益”并行。按照中央要求，不搞土地流轉(zhuǎn)大躍進(jìn)、不搞強(qiáng)迫命令、不搞瞎指揮，要堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。

4.2把握土地經(jīng)營規(guī)模

中央、省委文件針對(duì)適度規(guī)模經(jīng)營的“度”，提出對(duì)“兩個(gè)相當(dāng)于”要重點(diǎn)扶持，即土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。依照我縣實(shí)際測算，全縣耕地面積51.3萬畝，農(nóng)戶8.7萬戶，戶均耕地約6畝，綜合我縣農(nóng)村勞動(dòng)轉(zhuǎn)移程度、農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用水平和社會(huì)化服務(wù)組織發(fā)展水平等多方面因素，我縣土地經(jīng)營“適度”規(guī)模在500畝以下。

4.3建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

加快建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督保障制度。對(duì)受讓方特別是工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的，要嚴(yán)格審查其企業(yè)性質(zhì)、經(jīng)營范圍、投資能力、技術(shù)水平、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)價(jià)格、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵要素。同時(shí)，在目前土地流轉(zhuǎn)資金一年一付的基礎(chǔ)上，探索流轉(zhuǎn)資金預(yù)付制度和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，即土地流轉(zhuǎn)協(xié)議達(dá)成后，受讓方須繳足流轉(zhuǎn)期的租金后方可用地，且流轉(zhuǎn)面積達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，還須繳納一定的風(fēng)險(xiǎn)保障金。

4.4引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)

不斷拓寬流出土地的農(nóng)民就業(yè)途徑，促使失地農(nóng)民逐漸擺脫土地的束縛。對(duì)于有一技之長，愿意進(jìn)城務(wù)工的失地農(nóng)民，可以通過政府、企業(yè)聯(lián)合舉辦招聘活動(dòng)，優(yōu)先吸納，“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)一批”；對(duì)于有經(jīng)商門路，愿意創(chuàng)業(yè)的人員，綜合運(yùn)用各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)其自己創(chuàng)業(yè)，“政策鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)一批”；對(duì)于留著當(dāng)?shù)兀敢饫^續(xù)從事土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以加入當(dāng)?shù)卮髴舫邪蛘咂髽I(yè)經(jīng)營的規(guī)模農(nóng)業(yè)，“農(nóng)場職工解決一批”；對(duì)于有年齡偏大，家庭困難，身體不好，難于實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員，勞動(dòng)保障部門聯(lián)合其他各部門，通過開發(fā)公益性崗位，“政策幫扶解決一批”。endprint