美國《國防戰略報告》為何有機密版了？

宋曉軍

當地時間1月19日，美國國防部發表了特朗普政府首份《國防戰略報告》，其中不僅將中國定位為“戰略競爭對手”，而且是自有發布該類“報告”的慣例后20年來，美國首份大部分內容屬不對外公布、機密的《國防戰略報告》。因為有了這兩點，一些媒體朋友就問我：20年后為什么“報告”的大部分內容就變成機密版了呢？對此我只能告訴他們我猜測的一個原因：也許是因為錢。

先說《報告》為什么大部分內容屬于機密的由來。簡單說，《國防戰略報告》是“冷戰”結束后，美國國會根據國防預算的特點交給國防部的一個“強制性”任務。一般而言，新一屆政府上來后國防部要制訂一個國防預算的“五年計劃”。由于涉及到花錢，因此國會要求國防部同步必須要提交一個《四年國防評估報告》，內容是未來五個財年里軍方為落實國家安全戰略大致要完成的任務及所要具備的能力，而且必須公開發布。首份《四年國防評估報告》是1997年由克林頓政府的國防部發布的。但據《華盛頓觀察者報》記者麥金泰爾（Jamie McIntyre）在1月14日的報道中透露，2017年國會在回應了一些“報告會導致軍隊花錢不透明”的質疑聲后，仍堅持做出了取消全文公開發表的決定。

接著再說錢。其實自2017年10月1日起2018財年開始后，因“黨爭”激烈，不僅已有110天國會并未通過特朗普政府提交的約7000億美元聯邦預算（其間啟用了三次“臨時開支”協議），而且在《報告》公布后不到24小時，特朗普政府還遭遇了首次關門。而在2010年，奧巴馬政府公布的首份《報告》也出現過錢與《報告》提出的任務及執行任務所要達到的能力不匹配的情況。比如當時在公布《報告》的同時，國防部長蓋茨還提出了2011財年達7080億美元的國防預算，但實際上當時也是因為“黨爭”，預算不僅被推遲了196天，而且還導致2011年通過了限制未來十年國防開支的“預算控制法案”，最終導致奧巴馬政府在2013年遭遇了16天的政府關門。簡單說，由于無法預測未來五年能到位的錢，所以《報告》對軍隊建設和任務的指導意義就不大了。

說到錢，《報告》中“建立致命的力量”一節里，專門提到了2018財年的國防預算是2019～2023未來五年維持軍事競爭優勢的基礎。那么未來五年的國防開支預期是多少呢？2017年7月12日，國防部長馬蒂斯給出了一個數字：扣除通脹后每年國防開支增加3%～5%。按照目前2018財年約7000億美元國防預算的“難產”程度，未來五年3%～5%的國防開支增加達不到預期怎么辦呢？根據奧巴馬政府的例子，在2013年12月26日參院通過了5268億美元基礎國防預算后，國防部才在2014年3月4日公布了與政府提出的“亞太再平衡戰略”配套、88頁的《國防戰略報告》。這也是最后一次被稱為《四年國防評估報告》的報告。據此，我對2018年《報告》機密部分內容的猜測是，根據“撥多少錢、辦多少事”有大致三個版本：1.聚焦近期威脅的版本；2.聚焦中遠期威脅的版本；3.兩者都聚焦的版本。因此，為了防止戰略競爭對手（如俄羅斯和中國）和“邪惡國家”（如朝鮮和伊朗）提前有所準備甚至“相互聯手打配合”，《報告》中的這三個“版本”必須是不能公開的機密。

最后我想說的是，要想大致判斷未來美軍可能執行哪個版本的“國防戰略”，或者說其軍事優先事項到底是在亞太還是中東，注意美國國防開支的數額再輔以軍力調集、部署兵力的方向，可能是一個探尋2018財年《國防戰略報告》機密版本的觀察視角。

2017年3月3日，美國陸軍特種部隊在新墨西哥州進行越野駕駛演練