我國特檢機構探索走非營利機構之路的改革發展構想

中國特種設備檢測研究院院長 林樹青

習近平同志在黨的十九大報告中，站在歷史和時代的高度，鮮明提出新時代中國特色社會主義思想和基本方略，深刻回答了新時代堅持和發展中國特色社會主義的一系列重大理論和實踐問題。報告中還就突破利益固化的藩籬，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，把提高供給體系質量作為主攻方向，加快發展現代服務業，瞄準國際標準提高水平等做出重大論述,為我國特檢機構改革、創新、發展指明了方向。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央要求深入推進政企分開、政事分開，推進事業單位分類改革，將事業單位改革和公益事業發展引入嶄新的歷史階段。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，對加快發展特種設備檢驗檢測高技術服務業，更加有力地支撐經濟發展方式轉變、提質增效升級提出了新的更高要求。2014年以來，國務院、中央編辦、質檢總局先后印發一系列文件，為特檢機構整合試點、組建特檢集團設定了詳細的路線圖和時間表。無論從事業單位改革、特種設備檢驗檢測高技術服務業創新發展的角度來看，還是從國外同類機構發展歷程和經驗來看，或是從我國特檢行業自身發展需求和提升特種設備安全與節能保障能力的需要來看，推動我國特檢機構改革發展已成為新形勢下的必然。

近年來，為了加快推進特檢機構整合改革，各地特檢行業先后開展了不同程度、形式和路徑的資產重組、機構整合和改革試點，進行了一定的理論研究和創新實踐，積累了一定的經驗。本文在此基礎上，充分借鑒國外非營利機構發展經驗，密切結合我國實際情況，基于當前改革過渡時期的形勢和政策條件，提出了特檢機構探索走非營利機構之路的發展構想，以期為推動特檢機構整合改革提供基本經驗參考和新的路徑選擇。

一 背景情況

特種設備直接關系到國民經濟發展、生產安全和公共安全，一旦發生事故將造成重大生命財產損失，影響社會穩定。例如，“11·22”青島管道爆炸事故，“7·26”荊州電梯吞人事故等。特種設備量大、面廣，涉及多個行業和領域，截至2016年底，總量達到1 197萬臺，另有氣瓶14 235萬只、壓力管道47.79萬千米，近年來年均增長率在10%左右。

特種設備檢驗是保障特種設備安全與節能的重要技術支撐，經過幾十年發展，我國已建立起較為完整的特種設備檢驗技術體系和專業人才隊伍，截至2016年底，全國特種設備綜合性檢驗機構已達495個（其中質檢部門所屬事業單位特檢機構300個），檢驗檢測人員近20萬名，他們為降低特種設備事故率、推動特種設備安全狀況持續好轉、保障國民經濟安全平穩運行做出了突出貢獻。但是，我國特檢機構與國際知名檢驗機構相比，在機構整體規模、服務保障水平、資源配置效率等方面還存在一定差距，急需通過整合試點，進一步做強做大，由中央帶動地方組建集團，提高隊伍整體技術能力和保障水平，提升特檢機構整體競爭力和品牌影響力，實現集約發展，走向國際舞臺，有效支撐國家“一帶一路”重大戰略部署，為特檢行業健康可持續發展探索新路徑，也為事業單位改革探索新模式。

二 國外非營利機構發展現狀對我國特檢機構的啟示

近年來，國外非營利機構的發展出現了一些新的趨勢。大部分國際一流的檢驗檢測機構發展初期都是非營利機構，例如德國技術監督協會（TUV）是協會、英國勞氏船級社（LR）是基金會、美國保險商實驗室（UL）是免稅組織,都屬于非營利組織（NPO，Non-profit organization）范疇。這些機構在歷經百年發展之后，為了適應經濟全球化和貿易便利化的發展趨勢，進一步做強做大，從20世紀90年代起，紛紛剝離一些經營屬性較強的業務，組建成立企業集團，參與市場競爭，但這些企業集團的出資方仍然是原來的非營利機構，保持了公益屬性。例如TUV北德集團其出資方是三個技術監督協會，股份各自約占1/3，TUV南德集團其出資方是一個技術監督協會和一個基金會，股份各自約占1/4和3/4；LR集團是隸屬于英國勞氏基金會的全資公司；UL在2012年進行了重組，但其頂層機構仍為非營利性，其檢驗業務的部分利潤用于科研、標準、公益事業等支出。國外非營利機構下屬企業完全按照市場化機制運行，其收益上繳非營利機構用于公益事業。

縱觀世界各國在涉及公共安全、健康衛生、環境保護等公益性較強的行業領域，均未完全按照市場化充分競爭的方式運作，而都是實行社會化的有限有序競爭。因此，整合組建的特檢集團應堅持公益導向，在公益類國有企業集團的基礎上，逐步探索向非營利機構轉變，既要參考國際慣例，又要符合我國國情。

三 我國特檢機構向非營利機構轉變的實施路徑

從本質來看，特種設備檢驗具有較強的公益屬性?！度珖|檢系統檢驗檢測認證機構整合指導意見》（國質檢科〔2015〕86號）文件也明確指出：“組建的特檢集團，在滿足準入條件的基礎上，先在工商部門按照企業進行注冊，以后參照國際慣例逐步探索改造成非營利性機構?！?/p>

當前，我國非營利機構和社會組織的立法有待進一步完善，在現行法律體系框架下，事業單位轉為社會團體、基金會、民辦非企等三種非營利機構主要形式存在一定的問題。特檢機構共同發起組建特檢集團，探索一條漸進式的改革道路，可通過分步實施的方式，未來向非營利機構轉變。

參考國外非營利機構發展模式，立足我國事業單位和社會組織發展現狀，結合我國國情和現狀，特檢機構和特檢集團探索轉為非營利機構將分兩步走：

第一步由事業單位設立公益類國有企業集團。特種設備檢驗事業單位履行出資人職責，繼續承擔特種設備安全和節能監管的科學研究和技術支撐工作。特種設備檢驗企業集團定位為公益類國有企業，主要從事核準范圍內的檢驗檢測業務。一方面有利于事業單位剝離部分經營性業務，強化自身公益屬性，同時以出資方的身份確保下屬企業集團，把社會效益放在首位，實現社會效益和經濟效益相統一；另一方面有利于通過企業集團的形式，釋放發展活力，提升檢驗檢測供給能力和供給質量。

第二步向非營利機構轉變。按照事業單位改革和非營利機構立法進程，等待非營利機構法律法規體系進一步健全、我國非營利機構發展環境進一步完善、社會對非營利機構的認識進一步提高時，再推進特檢集團向非營利機構平穩過渡，做到與國際模式接軌，更好地保障特種設備安全，服務經濟社會健康發展。

四 整合組建特檢集團的具體構想

（一）指導思想

貫徹黨的十八大、十九大會議精神，按照全面深化改革、政府職能轉變、事業單位和國有企業改革以及檢驗檢測認證機構整合改革的總體部署，堅持規?；⑸鐣?、專業化、國際化的發展方向，深化體制機制改革，推進以資產為紐帶的縱向整合，組建專業檢驗檢測集團，建立現代企業制度，推動特檢集團做強做大、走向國際、爭創一流，打造“中國特檢”品牌，積極探索公益類國有企業和非營利性機構的新路徑，有效提升特種設備檢驗的供給能力和保障能力，促進特種設備檢驗事業健康可持續發展。

（二）集團性質

按照《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）、《國資委、財政部關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》（國資發綜合〔2016〕252號），將特檢集團定位為公益類國有企業，并按照公益類國有企業進行考核。特檢集團按照《中華人民共和國特種設備安全法》的要求，堅持第三方客觀公正獨立的原則，不得開展特種設備生產、經營活動。特檢集團由質監系統事業單位性質的特檢機構出資設立并管理，其收益上繳出資方，主要用于特種設備安全與節能公益事業，以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為導向。

出資組建集團的特檢機構作為公益性事業單位承擔特種設備技術檢查機構和科研機構職能，主要從事特種設備安全和節能監管的科學研究和技術支撐工作，包括特種設備安全與節能基礎性研究和新材料、新工藝、新技術研發轉化應用，法規標準制修訂，風險監測、事故調查分析與應急處置，行政許可和監督檢查相關技術性服務，技術檢查機構應承擔的檢驗工作等。

（三）實施步驟

集團組建分為三步走。首先，由質監系統事業單位性質的特檢機構出資設立特檢集團；其次，由集團母公司分別與有意愿的地方特檢機構出資在各地設立地方合資公司；再次，以集團為平臺，進一步擴展成員單位、擴大集團規模，逐步實現全國范圍內縱向整合、做強做大。隨著改革的深入，繼續探索將特檢集團改造成非營利機構。在這個過程中還要堅持牢固樹立紅線意識和底線思維、承接好現有檢驗檢測業務、存量不變與增量共享相結合、資源共享多方共贏、積極穩妥推進等基本原則。

（四）集團章程

在集團章程中明確寫入遵守國家法律、法規，執行國家政策，以保障特種設備安全為使命，發揮集團整體優勢，提高公司及集團核心競爭力，保障國有資產安全、保值與增值；強化考核公益性業務完成情況和保障能力，根據不同的年度和區域特點，適當降低經濟增加值和國有資本保值增值率考核權重和回報要求；對成員單位提供的公共產品和服務質量、營運效率、成本控制和安全保障能力，引入第三方社會評價，將相關評價結果納入業績考核，堅持把社會效益放在首位，實現社會效益與經濟效益相統一。

（五）集團治理

集團按照《中華人民共和國公司法》在工商部門注冊，組建董事會、監事會和股東大會，同時參照國際上非營利機構治理模式，成立管理委員會。管理委員會由集團內部和外部人員構成，由政府部門、行業組織、企業用戶、消費者等相關代表組成。管理委員會的主要職責為監督集團各成員單位收支預算情況、薪酬制度的貫徹落實以及公益性服務業務的開展情況，以保證集團收益主要用于自身發展和特種設備安全與節能公益事業，保證集團的公益屬性和規范運作。

特檢集團內部管理實現統一的品牌、統一的資質、統一的質量管理體系和統一的重大業務協調。集團內部設立戰略發展基金，主要用于戰略研究、收購并購、對外投資、轉增資本、彌補虧損和抵御風險；設立專項基金，主要用于公益保障類檢驗、公益宣傳、教育培訓、捐贈捐助等公益事業，并定期公布使用情況，保證公開透明。

（六）集團發展

集團主要從事經核準的特種設備檢驗檢測業務；特種設備應用性科學研究及成果轉化、標準制修訂；咨詢、教育培訓、出版發行等技術服務；政府委托或購買的公共服務；社會化技術服務業務。同時，集團逐步拓展其他領域檢驗檢測認證服務等業務，并不斷擴展國際業務市場，進一步做強做大，建設國際一流的檢驗檢測集團，打造“中國特檢”品牌。

結語

特檢機構探索走非營利機構改革發展之路，是深入貫徹落實黨的十九大精神，深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想，探索機制體制創新，整合特檢行業資源，提升特種設備檢驗檢測供給體系質量，加快特種設備檢驗檢測高技術服務業發展，打造“中國特檢”品牌，提高國際競爭力的一項具體實踐。同時也是本人基于已有的實踐經驗總結、當前的形勢政策與客觀實際，對于我國特檢機構改革發展在“過渡階段”提出的“過渡辦法”。這種辦法是否可行，與相應的管理體制機制改革、事業單位改革等總體進度和配套政策密切相關。

這個思路只是本人關于特檢機構改革的一些思考與探索，存在一定的局限性，甚至還有一些不盡科學合理的地方，還需要進一步深入地開展更為細致的探討和研究。同時，希望本文能夠引發各級領導、專家學者、行業同仁關于特檢機構改革創新發展更深入和廣泛的思考，以拋磚引玉的方式激發探索特檢機構發展新路的創新動力和實踐精神，以期早日找到一條具有中國特色、適合我國特檢機構自身發展的康莊大道。