城市設計在城鄉規劃管理中的運用
——以長沙市為例

文｜長沙市規劃信息服務中心 劉 輝

城市設計的目標是為了改善城市空間，優化城市中人們的生活品質，通常包含了理想目標和基本目標兩項內容，其差異是前者更加強調營造良好的空間環境，而后者主要是注重避免出現最壞的空間環境。城市設計目標系統包含了宜人性和特質性系統，宜人性屬于城市設計的基本目標內容，而特制性通常來說即是某種范圍內城市設計對象審美特質的特別性，它屬于城市設計活動中的高級目標，這一目標的最終實現需要依靠宜人性作為鋪墊，換句話說，若城市規劃設計無法滿足宜人性，則也不能實現特制性。

1 國內外案例分析

1.1 舊金山居住區設計導則

從舊金山居住區設計導則中能夠看出，它的主要目的是建設和諧的區域環境。城市設計屬于公共政策的重要內容，表現出技術合理性以及政治可行性的突出特點。在美國的相關理論研究中，規劃控制與設計管理都擁有警察權屬性，從法律的角度上來說是禁止做壞事而非支持做好事。所以在進行城市規劃設計工作中，規劃活動應當對“做壞事”進行有效管控，但為了確保質量的提升，要避免選擇強制性的措施，應當通過輔助型的策略來實現。

規劃控制和設計控制的警察權（police power）屬性：有些設計控制要求（理想期望）更適宜于采取獎勵性（incentive）而不是強制性（mandatory）的實施機制，鼓勵開發者能夠滿足城市設計的理想期望。

1.2 上海世博會城市最佳實踐區

上海世博會城市最佳實踐區E06街坊，城市設計導則注重建筑與周圍關系的協調，從公共價值領域進行控制，但對建筑本身的形態沒有過多的控制規定，僅僅對社會公眾能夠使用的積極界面和界面貼現率等公權因素予以嚴格管控。

因為設計控制常常關系到無法度量的品質特征，城市設計導則一般傾向于選擇績效標準的途徑，在設計審議（包含專家評審）過程中進行行政解釋（設計方案是否達到設計目標）是必然的。所以，對于規則管理方以及開發申請方必須要構建更加完善的溝通體系，確保雙方能夠就城市設計目標最終達成共識。

1.3 廣州珠江新城

廣州珠江新城是相當成功的一個城市設計實施案例。城市設計方案從托馬斯夫人的基本格局，到逐漸優化、深化的以軸線-廣場-界面-地標為特征的一體化城市空間形態，不斷吸取全球城市設計者智慧。城市設計實施則采用非常務實的集體智慧的過程促成珠江新城，開發商、規劃管理部門、規劃專家均發揮出各自的力量，大家有辯論、有爭議，但最后獲得了基本的共識，并沒有絕對強勢的一方。

2 城市設計在長沙市城鄉規劃管理中的應用

為貫徹執行中共中央城市工作會議精神，促進城市設計工作的全面開展，彰顯城市的空間主體性、平面協調性、風貌整體性、文化傳承性等方面的規劃和管控，住房和城鄉建設部于2016年底開展城市設計試點城市工作，長沙市于2017年7月被住房和城鄉建設部確定為全國第二批城市設計試點城市。

2.1 總體思路

從長沙市實際情況出發，通過提升城市品質來實現城市的宜居，著重“完善城市功能、優化城市空間、落實四增兩減、改善人居環境”四個方面入手，保護自然山水格局，促進城市與自然融合；保障城市空間，滿足公共活動需要；反映地域環境特征，提升城市風貌特色；保護城市歷史文脈，提升城市文化內涵。

圍繞建設國家中心城市和打造“品質長沙”的核心目標，保護長沙獨有的山水洲城自然格局，結合城市總規編制和城市雙修等重大戰略行動，對照城市設計的試點要求，到2020年底，健全長沙市城市設計管理機制和法規體系，形成完善的城市設計成果體系，建立適應規劃管理的城市設計依據庫，滿足城市精細化管理需要。

2.2 應用模式

重視城市設計成果應用，逐步完善街區城市設計依據庫，形成“控規圖則和街區圖則”的雙圖則城市設計管理制度。將城市設計作為控規修改、土地出讓、重大項目審查的前置條件，加強城市設計對建設項目的引領指導作用，充分運用三維仿真開展城市設計及建筑方案的決策輔助功能，提高城市精細化管理水平。

2.2.1 控規層面城市設計圖則運用

控規層面城市設計活動更加強調對城市特色進行打造，突出山水自然之間的和諧關系，積極協調市政工程，突出公共空間價值，強調建筑空間協調，貫徹執行公益性設施控制，對于城市中建筑的高度、風格以及色彩等都提出了明確的要求。

從控規角度來看，城市設計活動采取彈性控制的原則、與建設單位采取協商的方式落實成果的要求。在《規劃條件書》內增加一句習慣用語：“并滿足該地塊控規（或街區）城市設計的相關要求”。

2.2.2 街區層面城市設計圖則運用

街區層面城市設計在落實和深化上位規劃和設計的基礎上，對功能業態、空間形態、景觀風貌、交通組織、基礎設施配套、地下空間開發等進行綜合協調，對空間景觀和環境要素進行深化設計。

在下達規劃設計條件時，將修規階段城市設計圖則作為設計條件書的附件。對于特別重要的地塊，可將修規階段城市設計方案附在設計條件書中，要求摘牌單位必須按方案實施。

3 長沙市城市設計應用的經驗啟示

3.1 完善法規制度體系

推動城市管理及城市設計相關法律、法規、規范的修訂和完善，明確城市設計的法定地位，加強城市設計法規保障。要確保城市設計的相關政策法規能夠得以貫徹落實，應當盡快建立健全和城市設計規劃方案相匹配的管理制度。對城市設計規劃活動來說，應當在進行實際設計時全面考慮到相關因素，特別是城市總體建筑量、不同區域的實際建筑量、公共空間科學布局以及城市交通系統的設計布控等。城市設計規劃人員需要在工作中踐行相關制度法規，確保法律法規得以真正落實，這是城鄉規劃管理工作中必須要堅持的基本原則，也是開展好城鄉規劃管理工作的重要前提。

3.2 全面展開各層次城市設計工作

以總規編制為契機，同步啟動總規城市設計編制工作；全面展開都市區范圍內控規層面的城市設計全覆蓋工作；以控規城市設計成果為依據，分批次對全市重要區域、區段及新出讓用地開展街區層面城市設計；加強開展城市設計專項研究及編制工作，逐步形成“3+1”城市設計編制體系。

3.3 建立“控規圖則+街區圖則”的雙圖則管理制度

通過將控規城市設計圖則納入法定規劃、街區城市設計圖則納入規劃條件及土地出讓條件的方式落實城市設計管控要求。出臺城市設計導則，借助于圖文、表格以及圖示等辦法，對城市設計的主要目標、基本原理等情況進行規定，同時借助于引導性、約束性的規范對策來對實際的建設活動進行管控，進而最終達到城市形態設計目標。

3.4 城鄉規劃布局控制

建筑是供人們所居住的重要場所，也是城鄉規劃建設的重要組成部分，是城市設計規劃的主要對象與包含因素。詳細來說，建筑的布局設計與層次關系在很大程度上影響到整個城市的外部形象，和城市公眾的日常生活具有緊密聯系。從城市形象的角度來看，根據輪廓線的設計要求，應當對各個區域的建筑布局予以全面充分的了解，關鍵在于城市內部的公園、歷史街區、商業區以及居住區等。比如說城市中的河流，需要做好兩旁的綠化設計，一般來說河流附近的綠化帶有50m左右的范圍，從而當作是整個河流的高度控制區，河流附近的建筑物必須要控制其實際高度，本文提出，需要按照綠化帶以及道路具體寬度來設計河流兩旁的建筑物體高度。

4 結語

總之，城鄉規劃管理工作屬于一項長期性系統性的工作，必須要求城市管理人員借助于更加科學的手段，主動適應新時期下城鄉地區的實際發展情況，要求城市規劃編制工作者和管理工作者在實際工作中積極探索總結，從各個角度出發進行引導，進一步促進更加完善的城市設計管理機制的構建，讓科學的城市設計真正成為打造高品質城市的有效途徑。城市設計導則的制定與管理雖然由規劃部門主導，但離不開相關部門的協同配合，特別是公共空間的實施環節有賴于各個公共部門的支持和協作。因此，有必要加強部門協作，在信息溝通、資金統籌、政策制訂上形成合力。