自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)的實(shí)踐和思考
——以浙江安吉縣為例

□宋軍花 楊鶴云

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是黨中央、國務(wù)院部署的重大改革任務(wù)，是實(shí)行干部離任審計(jì)制度、倒逼生態(tài)文明建設(shè)的需要，事關(guān)我國今后發(fā)展戰(zhàn)略選擇和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。湖州安吉縣作為習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理論誕生地、中國美麗鄉(xiāng)村發(fā)源地，要努力扛起“兩山”理念“樣本地、模范生”的使命擔(dān)當(dāng)，根據(jù)國家文件要求，積極探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作。現(xiàn)將試點(diǎn)工作進(jìn)展情況、主要做法、遇到問題和難點(diǎn)、試點(diǎn)工作的總體思路和意見建議梳理如下。

主要做法

（一）提高認(rèn)識(shí)，搭建班子

國家統(tǒng)計(jì)局等部門決定將安吉縣列為縣級(jí)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制全國試點(diǎn)地區(qū)后，縣委書記多次聽取了縣統(tǒng)計(jì)局關(guān)于全國縣級(jí)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)工作專題匯報(bào)并作出重要指示。2018年3月，縣政府成立由常務(wù)副縣長任組長，縣財(cái)政局等9個(gè)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。縣政府發(fā)文明確各部門職責(zé)，縣統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)試點(diǎn)日常工作，抽調(diào)各部門業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人到試點(diǎn)辦公室，采取有分有合的辦法開展編制工作。

（二）參加培訓(xùn)，精心準(zhǔn)備

組織相關(guān)部門積極參加國家、省、市統(tǒng)計(jì)局舉辦的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制培訓(xùn)會(huì)；參加湖州市中國生態(tài)文明院主辦的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表主題研討會(huì)，并聽取了中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所專家的演講報(bào)告，及時(shí)了解政策信息，對接國家、省市要求。多次組織國土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等部門召開座談會(huì)，加強(qiáng)對調(diào)查制度、方案、指標(biāo)等的理解，提高對編制工作的認(rèn)識(shí)，確保編制工作順利推進(jìn)。

（三）多方借力，深入調(diào)研

積極利用省、市專家領(lǐng)導(dǎo)及中國生態(tài)文明院來安吉調(diào)研自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制機(jī)會(huì)，就編制過程中的數(shù)據(jù)采集、指標(biāo)口徑等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，與相關(guān)省、市部門進(jìn)行了深入探討；抓住省國土資源廳、省環(huán)保廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省測繪與地理信息局和市級(jí)各部門有關(guān)專家應(yīng)并分赴相應(yīng)各部門現(xiàn)場指導(dǎo)機(jī)會(huì)，破解部門子方案涉及到的技術(shù)難題、疑難問題。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制是為了摸清國家自然資源的存量、流量及其變動(dòng)情況，在此基礎(chǔ)上建立系統(tǒng)科學(xué)的自然資源統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，為保護(hù)環(huán)境以及推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)我國自然資源的永續(xù)利用提供決策依據(jù)。本文闡述了安吉縣探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的主要做法，指出試點(diǎn)工作中遇到的難點(diǎn)和問題，提出了試點(diǎn)工作的總體思路和意見建議，以期為推動(dòng)全國自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作提供借鑒。

（四）制定方案，落實(shí)責(zé)任

經(jīng)過多次和部門研究討論制訂了《安吉試點(diǎn)實(shí)施方案和部門調(diào)查子方案》，提出了試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施等，排出了具體的工作計(jì)劃，目前已經(jīng)交國家統(tǒng)計(jì)局研究審定。為確保試點(diǎn)工作扎實(shí)有效推進(jìn)，縣政府將試點(diǎn)工作納入縣直相關(guān)部門年度工作考核范圍，委托省級(jí)專家組對試點(diǎn)工作落實(shí)及成效開展評(píng)估，并通報(bào)評(píng)估情況。

存在的困難和問題

（一）部門之間數(shù)據(jù)打架問題缺乏有效解決辦法

如國土部門和農(nóng)林水部門在自然資源統(tǒng)計(jì)中的分類標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)定義、統(tǒng)計(jì)口徑、取數(shù)時(shí)間和調(diào)查方法等內(nèi)容不一致。造成如林地面積、耕地面積、水域面積、耕地質(zhì)量的數(shù)據(jù)打架。由于各部門不同的考核要求和紅線指標(biāo)劃定難以突破，很難找到平衡各方利害的解決辦法。

（二）自然資源覆蓋面廣，監(jiān)測點(diǎn)和監(jiān)測頻率少，平常年份和部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)缺失

如安吉縣省市級(jí)河道有3條，縣級(jí)河道有8條，鎮(zhèn)村級(jí)河道有53條，大型水庫有2座，中型水庫有3座，小型水庫77座，全縣有山塘4464座，缺少地下水監(jiān)測資料，監(jiān)測斷面較少，監(jiān)測數(shù)據(jù)成果難以核算全縣水資源類別。目前全縣有環(huán)保監(jiān)測點(diǎn)24個(gè)，水利監(jiān)測點(diǎn)31個(gè)。

如林業(yè)、國土等領(lǐng)域的大規(guī)模調(diào)查一般為10年調(diào)查一次，非調(diào)查年份的數(shù)據(jù)比較難以獲取。如森林資源、濕地面積、部分水資源數(shù)據(jù)（目前地下水無監(jiān)測）。

（三）調(diào)查技術(shù)手段不足，試點(diǎn)要求高，監(jiān)測難度大，數(shù)據(jù)100%來自調(diào)查監(jiān)測成本高難以復(fù)制

部門在數(shù)據(jù)調(diào)查時(shí)缺乏技術(shù)力量和監(jiān)測設(shè)施，比如林業(yè)局對于大量漸變的營造林、采伐管理、公益林管理、森林災(zāi)害等各項(xiàng)林業(yè)工作需要通過森林經(jīng)營檔案的矢量化來建立森林資源監(jiān)測平臺(tái)來解決，如水資源調(diào)查時(shí)，對于像安吉縣這樣南方地表水發(fā)達(dá)地區(qū)地下水存量的核算是否有意義，部分縣域交接水域斷面缺乏流入、流出等流量監(jiān)測設(shè)施，影響數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性。

總體思路

按照全縣各自然資源資產(chǎn)管理部門的研討意見，相關(guān)部門一致認(rèn)為“先定標(biāo)準(zhǔn)、定表式、后出方案、建制度”更有利于試點(diǎn)工作的開展。

按照“勇于創(chuàng)新，走在前列”的總要求，試點(diǎn)工作將實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)，一是高質(zhì)量完成試點(diǎn)工作任務(wù)，形成可操作、可復(fù)制、可推廣的安吉方案；二是強(qiáng)化試點(diǎn)成果運(yùn)用，建立可監(jiān)測、可評(píng)價(jià)、可審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)，在試點(diǎn)工作過程中，將堅(jiān)持三個(gè)導(dǎo)向：首先是突出問題導(dǎo)向，能夠提出切實(shí)可行解決方案,實(shí)現(xiàn)可操作、可復(fù)制、可推廣；二是突出質(zhì)量導(dǎo)向，能夠摸索一套質(zhì)量管控辦法，實(shí)現(xiàn)可核查、可追溯、可追責(zé)。三是突出需求導(dǎo)向，能夠滿足主要方面工作要求，實(shí)現(xiàn)可監(jiān)測、可評(píng)價(jià)、可審計(jì)。重點(diǎn)要解決四個(gè)問題：一是重點(diǎn)解決部門數(shù)據(jù)打架問題。如何統(tǒng)一各部門自然資源統(tǒng)計(jì)中的分類標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)定義、統(tǒng)計(jì)口徑、取數(shù)時(shí)間和調(diào)查方法等內(nèi)容。二是針對安吉實(shí)際指標(biāo)體系如何優(yōu)化，減少、增加什么指標(biāo)，怎么提升填報(bào)率。減總量指標(biāo)、增相對指標(biāo)，減推算指標(biāo)、增直接測量指標(biāo)。三是針對平常年份數(shù)據(jù)缺失問題，提出補(bǔ)充調(diào)查方案。如森林資源、濕地面積、部分水資源數(shù)據(jù)。四是針對數(shù)據(jù)難于滿足審計(jì)問題，提出建議方案。建立可核查、可追溯、可追責(zé)的數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系。

意見建議

從總體來看，試點(diǎn)過程中關(guān)鍵在部門間指標(biāo)口徑如何統(tǒng)一，涉及考核及土地指標(biāo)紅線劃定、森林覆蓋率等敏感指標(biāo)是否能突破等核心問題需要明確。因此建議：

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃

目前，自然資源管理分散，職能交叉重疊，土地農(nóng)業(yè)矛盾、土地林地矛盾等問題較為突出。建議國家繼續(xù)深化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)立法，通過確權(quán)登記，形成與自然資源有關(guān)的有償使用機(jī)制和運(yùn)營管理機(jī)制。及時(shí)出臺(tái)有力措施，理順行政監(jiān)管與產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系，解決基層各資源管理部門的矛盾，形成權(quán)責(zé)明確、歸屬清晰、監(jiān)管有效的生態(tài)管理體系。

（二）科學(xué)平衡考核與任務(wù)的矛盾，合理用好自然資源資產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)特色牌

科學(xué)下達(dá)考核以及責(zé)任任務(wù)，出臺(tái)制定符合自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)報(bào)送相關(guān)政策文件，明確報(bào)送自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的具體要求，統(tǒng)一思想以“兩山”理念為統(tǒng)領(lǐng)，做到數(shù)據(jù)銜接、邏輯自洽、全面客觀。

（三）解決各部門資源管理側(cè)重點(diǎn)，尋求編制表格新特色

全面開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制是對各地方自然資源職能部門的監(jiān)管力度、考核辦法、工作重點(diǎn)的反映。各級(jí)地方政府必須在圍繞國家、省、市縣出臺(tái)的相關(guān)政策文件明確的本部門工作重心，創(chuàng)新豐富表格內(nèi)數(shù)據(jù)填報(bào)內(nèi)容。同時(shí)各職能部門緊密協(xié)作結(jié)合各自職能要求，形成可復(fù)制、可推廣的填報(bào)數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)。

（四）不斷提升“軟、硬”件保障水平，尋求編制新突破

在“軟件”上，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是對自然資源數(shù)字化的體現(xiàn)，改進(jìn)自然資源調(diào)查制度和監(jiān)測手段必須加強(qiáng)專業(yè)人才投入和相關(guān)統(tǒng)計(jì)等能力建設(shè)；在“硬件”上，通過先進(jìn)的科學(xué)儀器等設(shè)備對現(xiàn)有的自然資源進(jìn)行一次全新的探測和分析，從而找到編制新的突破口。