回溯BOT

北京中咨海外咨詢有限公司 胡新宇

公路傳統特許經營政策出臺時間表

1996年

交通部頒布了《公路經營權有償轉讓管理辦法》，以規定期限的收費經營權為條件，通過轉讓經營權方式吸引社會資金進入公路基礎設施域。

1997年

交通部頒布了《公路法》，規定籌集公路建設資金，可以依法向國外金融機構和外國政府貸款；國家鼓勵國內外經濟組織對公路建設進行投資；開發、經營公路的公司可以依照法律、行政法規的規定發行股票、公司債券籌集資金。

2004年

國務院頒布了《收費公路管理條例》。通過頒布一系列政策及辦法，完善了收費公路建設運營管理體制，標志著我國收費公路投融資體制越來越趨于完善。

2007年

交通部頒布了《經營性公路建設項目投資人招標投標管理規定》，明確了經營性公路確定社會投資人工作流程，完善了特許經營協議基本要素，是早期收費公路特許經營工作的重要指導文件，也是收費公路特許經營穩步發展的有力保障。

我國收費公路發展現狀

自1988年我國第一條高速公路建成通車，高速公路建設步入了高速發展的快車道。在我國收費公路體制中，主要有政府還貸及經營性收費公路兩種性質：政府還貸收費公路主要由政府部門安排政府融資平臺負責統籌投資建設及運營管理，運營期限不超過15年；經營性收費公路多由政府通過特許經營模式授權，社會投資人負責投資建設及運營管理，運營期限不超過30年，期滿無償移交政府。兩種性質收費公路在建設投融資主體、收費期限等方面均存在差異。

根據2017年6月發布的《2016年全國收費公路統計公報》，截至2016年年底，收費公路總里程達到17.11萬公里。累計建設投資總額約7.59萬億元，債務余額約4.86萬億元，其中高速公路達到12.45萬公里（里程規模居世界第一位）。

截至2016年年底，政府還貸公路里程10.05萬公里，占收費公路里程的58.7%（其中，政府還貸高速公路6.47萬公里，一級公路1.83萬公里，二級公路1.72萬公里）；經營性公路里程7.06萬公里，占全國收費公路里程的41.3%（其中，經營性高速公路5.98萬公里，一級公路0.53萬公里，二級公路0.48萬公里）。

傳統特許經營情況分析

2013年之前，收費公路主要采用特許經營模式（BOT），大多是為了解決收費公路前期建設資本金不足問題，由于當時實施特許經營的項目通行費收入大多能夠覆蓋建設及運營成本及合理利潤，從而可以通過授予特許經營權收取通行費的模式籌集到公路建設發展資金。此外，該模式還可以適度緩解收費公路投資、建設及運營管理服務效率不高的問題。因此，早期的傳統特許經營模式，肩負了緩解政府當期資本金不足和提高運營管理效率的雙重使命。

特許經營項目整體情況如下：通過收費逐步收回投資，再用于公路建設的模式，在一定程度上緩解了公路建設資金短缺的壓力。但政府利用通行費收入收回前期投入資金需要較長的時間，在一定期限內，資金仍然沉淀在項目中，難以有效解決資金短缺問題。為了解決這些問題，我國借鑒西方發達國家高速公路特許經營的經驗，提出了特許經營的思路，并開始了收費公路采用特許經營模式的探索與嘗試。

截至2012年年底，采用BOT模式的收費公路主要有高速公路、一級公路、二級公路及獨立橋隧等4類項目，有效地緩解了收費公路建設資金不足問題。我國收費公路BOT項目大多是以政府授權政府職能部門作為項目實施機構，通過公開招標等方式選擇適宜的社會投資人負責投資、建設及運營管理，但政府作為甲方對社會投資人（或項目公司）監管較弱，大多僅從政府行政層面負責工程質量及運營養護服務效果的監督考核及管理，對項目運營情況了解較少，進而導致出現收費公路“印鈔機”或巨額虧損爭議不斷的情況。

20世紀90年代末，我國在收費公路領域實施特許經營制度方面進行了積極的探索和嘗試。我國首例收費公路特許經營項目是1981年初具雛形的廣深珠高速公路，第一個比較規范的收費公路特許經營項目是1994年的福建泉州刺桐大橋建設項目。此后，全國各地相繼實施一些收費公路特許經營項目。

成功與失敗

我國收費公路特許經營起步較早，在特許經營實踐中存在經營主體的準入門檻較高、資產轉移不確定性較大、經營期限難以合理界定等不規范現象；還存在對于收費公路經營目的認識不明確、價格調控手段受制約、經營企業盲目追求自身利益最大化、政府還貸公路和經營性公路形成收費公路的“雙軌制”難以統籌等問題。

BOT的成功經驗，包括可借鑒的創新投融資模式。特許經營模式運用于收費公路，開創了在收費公路領域創新投資體制的先河，通過引入特許經營這一新模式，有利于加強地方收費公路建設、促進政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的作用；減輕政府的債權壓力；特許經營模式引入社會投資人，負責項目的投資、建設和運營，減輕了當前地方政府修建收費公路的資金壓力，使地方政府能夠拿出更多的資金和精力用于其他領域的基礎設施建設；有效引入市場競爭機制，通過公開形式選擇社會資本，建立公平公正的競爭秩序促進同業競爭，有效提高了收費公路建設運營水平，適度降低了建設運營成本。

BOT的不足之處也值得思考。比如，政府自身定位不清。由于政府方過度依賴該模式，對自身的監管地位認識不充分，對項目認知不清晰，導致對社會資本的控制力難以界定一個清晰的尺度，過度干預與“大撒把”是特許經營過程中的兩大弊端；政策約束力不強。收費公路特許經營相關的政策較為模糊，沒有一部較高層級的法規性文件，項目的操作流程、方式均存在一定程度的不規范現象；對預期收益過于樂觀。收費公路特許經營項目通常是長達幾十年建設及運營過程，但前期由于政府及社會投資人對交通量或收入預測誤差過大，導致實際收益遠低于預期水平，收益無法覆蓋成本，項目公司無法償還債務而導致最終破產；對社會投資人約束不強。特許經營合同體系中對于政府和社會投資人的責權利沒有明確且較充分的規定，政府對項目公司運行情況了解不充分、對項目把控力不足，在項目運行過程中缺乏適度的監督管理，不時發生因雙方爭議引起的提前回購等問題。

20世紀90年代末實施的代表性收費公路特許經營項目

? 四川樂宜高速公路建設項目

2010年山東高速集團負責投資建設及運營管理的四川樂山至宜賓高速公路完工，項目全長137.8公里。該項目是四川省第一條BOT國內公開招標試點的高速公路項目，也是全國首條采用最短收費年限選擇BOT項目業主法人的高速公路。

? 浙江諸(暨)永(嘉)高速公路建設項目

2007年，由民營企業北京平準投資有限公司和上海標準基礎設施投資有限公司共同負責投資建設及運營管理的江諸(暨)永(嘉)高速公路建成通車，項目全長225公里，總投資163.9億元。該項目是我國第一例真正實現民間資本投資建設的高速公路項目。

? 浙江寧波杭州灣跨海大橋建設項目

2007年6月26日，杭州灣跨海大橋通車運營。浙江寧波杭州灣大橋開發有限公司負責投資建設及運營管理，其中17家民營企業投資占50.25%。該項目由于投資變更不斷、交通量預測不準、融資困難激增等原因，導致雙方爭議較多，最終逐步走向失敗。