中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)演變及其特點(diǎn)、啟示

丁俊萍,許春濤

(武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院,湖北武漢430072)

中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān),擔(dān)負(fù)著全面從嚴(yán)治黨的重要責(zé)任。隨著世情、國(guó)情、黨情的發(fā)展,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)在革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中逐漸豐富和拓展。黨的十九大章程結(jié)合十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的新鮮經(jīng)驗(yàn),明確指出:“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)。”[1]這是全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展的新時(shí)代對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的高度凝練和精準(zhǔn)定位,有助于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)聚焦更加突出、方向更加精準(zhǔn)。回溯黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)演變的歷史脈絡(luò),準(zhǔn)確把握紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)演變的鮮明特點(diǎn),對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在新一輪紀(jì)律檢查體制改革中聚焦主責(zé)主業(yè)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展有重要啟迪。

1 民主革命時(shí)期黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的起步與奠基

早在1859年,馬克思在致恩格斯的信中就指出:“必須絕對(duì)保持黨的紀(jì)律,否則將一事無(wú)成?！盵2]413以馬克思主義理論為指導(dǎo)的中國(guó)共產(chǎn)黨,自成立之日起就高度重視黨的紀(jì)律建設(shè)。1921年7月,黨的一大綱領(lǐng)就對(duì)政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、保密紀(jì)律等作出規(guī)定。1922年,黨的二大指出:“一個(gè)革命的黨,若是缺少?lài)?yán)密的集權(quán)的有紀(jì)律的組織與訓(xùn)練,那就只有革命的愿望便不能夠有力量去做革命的運(yùn)動(dòng)?！盵3]162因此,在黨的歷史上,第一部黨章就設(shè)立“紀(jì)律”專(zhuān)章,明文規(guī)定了政治紀(jì)律、組織紀(jì)律等內(nèi)容。然而,黨在早期并未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān),紀(jì)律檢查工作主要由黨的各級(jí)委員會(huì)開(kāi)展。

1927年4月至5月召開(kāi)的中共五大,成立了黨內(nèi)第一個(gè)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)——中央監(jiān)察委員會(huì)。同年6月,中央政治局會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》賦予監(jiān)察委員會(huì)“鞏固黨的一致及威權(quán)”[4]78這一重要職責(zé)。黨的八七會(huì)議通過(guò)了《黨的組織問(wèn)題議決案》,要求所有黨部委員會(huì)即刻成立審查委員會(huì)(各省委依靠監(jiān)察委員會(huì)),迅速“審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”[5]137。中共五大前后,鑒于蔣介石發(fā)動(dòng)反革命政變后的嚴(yán)重局勢(shì),再加上當(dāng)時(shí)黨內(nèi)存在的組織松散和意見(jiàn)分歧問(wèn)題,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的迫切任務(wù)是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一和保障黨的政治路線的貫徹實(shí)施,為此“特別注意政治紀(jì)律的執(zhí)行”[5]158。

大革命失敗以后,中央監(jiān)察委員會(huì)由于多方面的原因不能切實(shí)行使職權(quán),地方黨組織存在監(jiān)察委員會(huì)與審查委員會(huì)并存的局面,再加上受聯(lián)共(布)建黨模式的影響,1928年7月黨的六大決定取消原有的監(jiān)察委員會(huì),設(shè)置各級(jí)審查委員會(huì),審查委員會(huì)的職責(zé)是“監(jiān)督各級(jí)黨部之財(cái)政,會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作”[4]92。顯然,此時(shí)的審查委員會(huì)更多強(qiáng)調(diào)監(jiān)督黨內(nèi)財(cái)務(wù)和機(jī)關(guān)工作等較為具體的事項(xiàng),這些職責(zé)要比黨的五大成立的監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)范圍窄一些,也與八七會(huì)議后設(shè)立的審查委員會(huì)的職責(zé)有所不同,導(dǎo)致此時(shí)的監(jiān)察委員會(huì)在黨的建設(shè)中發(fā)揮的作用有限。此后的一段時(shí)期,黨內(nèi)監(jiān)督中的紀(jì)律監(jiān)督實(shí)際上由各級(jí)委員會(huì)履行。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,黨已在局部地區(qū)取得執(zhí)政地位。部分地區(qū)黨和蘇維埃政府內(nèi)出現(xiàn)山頭主義、官僚主義、貪污腐化等不良現(xiàn)象,嚴(yán)重?fù)p害了黨的建設(shè)和黨的事業(yè)。1933年8月8日,黨中央決定在中央層面設(shè)立黨務(wù)委員會(huì),在地方黨組織成立相應(yīng)的省、縣監(jiān)察委員會(huì)。其職責(zé)是“以布爾塞維克的精神,維持無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的鐵的紀(jì)律,正確的執(zhí)行鐵的紀(jì)律,保證黨內(nèi)思想和行動(dòng)的一致,監(jiān)視黨章和黨決議的實(shí)行,檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向、官僚主義及腐化現(xiàn)象等,并與之作無(wú)情的斗爭(zhēng)”[6]439。這一時(shí)期黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)相較以往得到很大拓展,不僅包括維護(hù)黨的政治紀(jì)律和組織紀(jì)律,而且擴(kuò)展到廉潔紀(jì)律等方面。此后,中央以中央審查委員會(huì)和中央黨務(wù)委員會(huì),地方黨組織以審查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì),共同開(kāi)展黨的紀(jì)律檢查工作,這種局面一直持續(xù)到黨的七大。

1945年,中共七大通過(guò)的黨章重新增設(shè)了“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”專(zhuān)章,提出在必要時(shí)應(yīng)當(dāng)成立黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì),賦予監(jiān)察委員會(huì)“決定或取消對(duì)黨員的處分,受理黨員的控訴”[4]110的重要職責(zé)。黨的七大首次把“受理黨員的控訴”納入紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé),體現(xiàn)了黨內(nèi)民主的發(fā)展。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)通過(guò)受理黨員的控告和申訴,檢查黨的組織及其成員是否存在侵犯黨員利益的情況,既有利于確保黨員充分行使個(gè)體權(quán)利,也有助于貫徹執(zhí)行黨的群眾路線,依靠黨員維護(hù)黨的紀(jì)律。迫于緊張的革命形勢(shì),黨的七大至新中國(guó)成立前這一時(shí)期沒(méi)有產(chǎn)生專(zhuān)門(mén)的黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān),紀(jì)律檢查工作主要由各級(jí)黨委、組織部門(mén)負(fù)責(zé)。但是,七大黨章關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)及其職責(zé)的規(guī)定,為新中國(guó)成立后迅速在全國(guó)范圍設(shè)置黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)提供了法理依據(jù)和制度基礎(chǔ)。

革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代殘酷的外部環(huán)境凸顯了黨的紀(jì)律尤其是政治紀(jì)律的重要性,因此,民主革命時(shí)期黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的中心工作就是維護(hù)黨的紀(jì)律,尤其是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,從而保持全黨步調(diào)一致。在民主革命時(shí)期黨關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的探索,為新中國(guó)成立后黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的設(shè)置和職責(zé)配置奠定了理論基礎(chǔ),積累了彌足珍貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2 社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的拓展與完善

中華人民共和國(guó)成立后,中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)政,黨的事業(yè)和黨的建設(shè)都進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。為了貫徹黨的政治路線、維護(hù)黨的紀(jì)律以及克服黨內(nèi)的官僚主義等問(wèn)題,1949年11月通過(guò)了《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》,把紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)規(guī)范為:“檢查黨組織和黨員違犯黨的紀(jì)律的行為;受理、審查并決定黨組織和黨員違犯紀(jì)律的處分,或取消其處分;在黨內(nèi)加強(qiáng)紀(jì)律教育,使全體黨員嚴(yán)格遵守黨紀(jì),執(zhí)行黨的決議與政府法令,以實(shí)現(xiàn)全黨的統(tǒng)一與集中?！盵7]72顯然,新成立的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)比民主革命時(shí)期紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)更為豐富和完善,充分體現(xiàn)了執(zhí)政黨建設(shè)的特點(diǎn)和要求。

在恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義改造不斷深入的同時(shí),黨內(nèi)違法亂紀(jì)的現(xiàn)象頻發(fā),尤其是1953年“高饒事件”的發(fā)生,表明原有紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的“組織和職權(quán)已不能適應(yīng)在階級(jí)斗爭(zhēng)的新時(shí)期加強(qiáng)黨的紀(jì)律的任務(wù)”[8]329。1955年3月,黨的全國(guó)代表會(huì)議決定成立黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)以代替原有的紀(jì)律檢查委員會(huì),并將監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)限定為“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀(jì)和國(guó)家法律、法令的案件”[8]329。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)從單純的檢查和處理黨員“違紀(jì)”問(wèn)題擴(kuò)大到“違紀(jì)違法”問(wèn)題,表明紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的地位有所提升,其職責(zé)得到進(jìn)一步拓展。

社會(huì)主義制度確立后,隨著黨的事業(yè)和黨的建設(shè)的發(fā)展,紀(jì)律檢查工作也相應(yīng)步入新的階段。為了適應(yīng)紀(jì)律檢查工作的新形勢(shì)、新特點(diǎn),中共八大把紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)一步拓展為“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀(jì)律、共產(chǎn)主義道德和國(guó)家法律、法令的案件;決定和取消對(duì)于黨員的處分;受理黨員的控訴和申訴”[4]225。中共八大通過(guò)的黨章首次將“遵守共產(chǎn)主義道德”[4]210列為黨員義務(wù),并將其與黨章、黨紀(jì)并列納入紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍,既體現(xiàn)了黨內(nèi)防止和清除精神污染的要求,也表明紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)黨員干部理想信念和道德領(lǐng)域的監(jiān)督。此外,中共八大通過(guò)的黨章將紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)受理黨員的“控訴”拓展為受理黨員的“控訴和申訴”,這有助于進(jìn)一步保障黨員權(quán)利和加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)。黨的八大關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的探索,為紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期的工作指明了行動(dòng)方向。

“文化大革命”期間,黨的建設(shè)遭到破壞,黨的九大、十大通過(guò)的黨章取消紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的相關(guān)條款,紀(jì)律檢查工作遭到有史以來(lái)最嚴(yán)重的曲折。

3 改革開(kāi)放新時(shí)期黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的恢復(fù)與改革

“文化大革命”結(jié)束后,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)開(kāi)始逐步恢復(fù)。1977年8月,黨的十一大決定恢復(fù)中斷多年的中央和各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì),并在黨章中賦予紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)“加強(qiáng)對(duì)黨員的紀(jì)律教育,負(fù)責(zé)檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀(jì)律的情況,同各種違反黨的紀(jì)律的行為作斗爭(zhēng)”[4]290的職責(zé)與使命。

結(jié)合改革開(kāi)放新時(shí)期黨的建設(shè)形勢(shì),十二大通過(guò)的黨章拓展了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé),并規(guī)范為3項(xiàng)主要任務(wù)和3項(xiàng)經(jīng)常性工作①3項(xiàng)主要任務(wù)是:(1)維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度;(2)協(xié)助黨的委員會(huì)整頓黨風(fēng);(3)檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。3項(xiàng)經(jīng)常性工作是:(1)經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育,作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定;(2)檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀(jì)和國(guó)家法律法令的比較重要或復(fù)雜的案件,決定或取消對(duì)這些案件中的黨員的處分;(3)受理黨員的控告和申訴。。十二大通過(guò)的黨章關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定,建構(gòu)了改革開(kāi)放新時(shí)期紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的框架體系和藍(lán)本,為之后通過(guò)的黨章關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的闡釋奠定了重要基礎(chǔ)。為貫徹黨政分開(kāi)的原則,結(jié)合1986年12月國(guó)家監(jiān)察部的設(shè)立,黨的十三大報(bào)告提出“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件,應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì),協(xié)助黨委管好黨風(fēng)”[9]37,但是十三大通過(guò)的黨章并沒(méi)有就紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)作同步調(diào)整。5年之后,黨的十四大通過(guò)的黨章修訂為“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件”[4]360,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)不再涉及違反國(guó)家法律的案件,不僅體現(xiàn)了黨政分開(kāi)的原則,也有利于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)聚焦自身職責(zé),更好地維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)。

鑒于新世紀(jì)以來(lái)腐敗問(wèn)題逐漸凸顯的態(tài)勢(shì),黨的十六大報(bào)告提出:“堅(jiān)決反對(duì)和防止腐敗,是全黨一項(xiàng)重大的政治任務(wù)?！盵10]42黨章在紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的主要任務(wù)中增添了“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”[4]427的重要職責(zé),這表明紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在反腐敗機(jī)構(gòu)中所處的地位和承擔(dān)的使命。在經(jīng)常性工作中增添“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”和“保障黨員的權(quán)利”[4]427的職責(zé),使各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的經(jīng)常性工作從3項(xiàng)增加到5項(xiàng),進(jìn)一步拓展了紀(jì)律檢查工作的范圍。十六大關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的界定,建構(gòu)了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)“3項(xiàng)主要任務(wù)”和“5項(xiàng)經(jīng)常性工作”的職責(zé)框架。十七大、十八大通過(guò)的黨章重申了十六大通過(guò)的黨章關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的相關(guān)規(guī)定。

4 新時(shí)代黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的聚焦與創(chuàng)新

黨的十八大以來(lái),針對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的嚴(yán)峻形勢(shì)和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)存在的職責(zé)泛化等問(wèn)題,中國(guó)共產(chǎn)黨提出紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要回歸黨章本源,圍繞中心工作,聚焦主責(zé)主業(yè),使紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)得以進(jìn)一步聚焦和創(chuàng)新。

4.1 突出紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的定位

2004年2月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)”[11]280。2016年10月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》將紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)從黨內(nèi)監(jiān)督的“專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)”提升為“專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”,雖然兩者只有一字之差,但是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的定位卻發(fā)生了質(zhì)的改變?！皩?zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)”強(qiáng)調(diào)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的“專(zhuān)業(yè)”、主業(yè)是黨內(nèi)監(jiān)督。“專(zhuān)責(zé)”則體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一,“專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”不僅意味著紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的“專(zhuān)業(yè)”是負(fù)責(zé)黨內(nèi)監(jiān)督,也意味著紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。2017年10月,黨的十九大通過(guò)的章程首次在黨章中明確紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督的定位,把“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”[1]的條款寫(xiě)入“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”專(zhuān)章。黨章作為管黨治黨的總章程,黨章明確和突出紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)定位,不僅提升了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的權(quán)威性,也有助于提高紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的使命意識(shí)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

4.2 聚焦紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)

針對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)由于過(guò)度涉足其他部門(mén)業(yè)務(wù)和過(guò)多參與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),造成紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的越位、錯(cuò)位、缺位問(wèn)題,習(xí)近平指出“紀(jì)委要在全面從嚴(yán)治黨中找準(zhǔn)職責(zé)定位”[12],作為管黨治黨總章程的“黨章規(guī)定了紀(jì)委的3項(xiàng)主要任務(wù)和5項(xiàng)經(jīng)常性工作,概括起來(lái),就是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)”[12]。2017年10月,黨的十九大把十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的新鮮經(jīng)驗(yàn)寫(xiě)入黨章,將紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的職責(zé)凝練為監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)三個(gè)方面。監(jiān)督職責(zé),是指紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)根據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的要求,對(duì)黨組織和黨員遵守黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)和貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策等方面的監(jiān)督檢查。執(zhí)紀(jì)職責(zé),是指紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的行為,依照相關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)處分。問(wèn)責(zé)職責(zé),是指紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)根據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)的要求,對(duì)在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行問(wèn)責(zé)或提出責(zé)任追究的建議。其中,監(jiān)督是前提,執(zhí)紀(jì)是關(guān)鍵,問(wèn)責(zé)是保障。監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)三者之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn),統(tǒng)一于紀(jì)律檢查工作全過(guò)程,構(gòu)建了從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到執(zhí)行紀(jì)律再到責(zé)任追究的完整工作程序。

4.3 創(chuàng)新和拓展紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)

在聚焦紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)主責(zé)主業(yè)的前提下,十九大通過(guò)的黨章結(jié)合新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的要求,創(chuàng)新和拓展了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的主要任務(wù)與經(jīng)常性工作。一方面,在紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的主要任務(wù)中增加“協(xié)助黨的委員會(huì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨”[1]的重要內(nèi)容;另一方面,把“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”拓展為“對(duì)黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,受理處置黨員群眾檢舉舉報(bào),開(kāi)展談話提醒、約談函詢(xún)”,并把“進(jìn)行問(wèn)責(zé)或提出責(zé)任追究的建議”[1]納入黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的經(jīng)常性工作。十九大通過(guò)的黨章關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)主要任務(wù)和經(jīng)常性工作的修訂,不僅把紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的經(jīng)常性工作從5項(xiàng)調(diào)整并拓展為6項(xiàng),更重要的是結(jié)合新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的要求和十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的新鮮經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步創(chuàng)新和拓展紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé),提升應(yīng)對(duì)新時(shí)代的紀(jì)律檢查工作中新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)的本領(lǐng)。

5 中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)演變的特點(diǎn)

考察中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)演變的歷史脈絡(luò),可以看出紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)緊緊圍繞黨的政治路線設(shè)置,在堅(jiān)持“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一中,不斷圍繞中心工作豐富和拓展自身職責(zé)。

5.1 紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的演變與黨的政治路線的發(fā)展緊密相連

黨的政治路線是黨的綱領(lǐng)的具體體現(xiàn),它不僅決定黨在一定歷史時(shí)期的行動(dòng)方向和黨的建設(shè)的方向,也決定紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)設(shè)置與變更。另一方面,正如毛澤東指出的,“紀(jì)律是執(zhí)行路線的保證”[13]645,貫徹執(zhí)行黨的政治路線需以黨的紀(jì)律保持全黨在思想和行動(dòng)上的一致。歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)設(shè)置必須緊密?chē)@黨在一定時(shí)期的政治路線來(lái)展開(kāi)。

民主革命時(shí)期,黨的政治路線主要是團(tuán)結(jié)廣大人民群眾,推翻三座大山,建立新中國(guó)。圍繞這一政治路線,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是維護(hù)黨章黨紀(jì),尤其是黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,從而保證黨的集中統(tǒng)一,提高黨的號(hào)召力和戰(zhàn)斗力。新中國(guó)成立以后,黨成為全國(guó)范圍內(nèi)的執(zhí)政黨,中心工作是領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民開(kāi)展社會(huì)主義革命和建設(shè)。圍繞新的政治路線,同時(shí)鑒于執(zhí)政黨地位容易滋生貪污腐化等問(wèn)題,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)不僅堅(jiān)持維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì),而且還強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè),以確保順利完成恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)。當(dāng)黨的政治路線至1957年開(kāi)始逐步偏離正確軌道之后,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的部分職責(zé)也不可避免地發(fā)生了偏離。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的缺位與錯(cuò)位,一定程度上加劇了“左”的錯(cuò)誤的影響。改革開(kāi)放以來(lái),黨在正確分析我國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上,確立了“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線。圍繞社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是為改革開(kāi)放保駕護(hù)航。黨的十八大以來(lái),圍繞進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想等重要戰(zhàn)略部署,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)聚焦監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)主業(yè),重點(diǎn)抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。

在革命、建設(shè)和改革的不同歷史時(shí)期,“隨著黨所處地位和環(huán)境的變化,黨所面臨的形勢(shì)和任務(wù)的不同,紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的職能任務(wù)不斷拓展”[14];紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)也不辱使命,最大程度上履行了黨章賦予的職責(zé),確保了黨的政治路線的貫徹執(zhí)行。

5.2 紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的演變體現(xiàn)了“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一

紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)既有與時(shí)俱進(jìn)的“變”,也有始終如一的“不變”。“變”體現(xiàn)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的豐富和發(fā)展,“不變”則體現(xiàn)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)核心職責(zé)的堅(jiān)守。

一是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)之“變”?？疾?0多年來(lái)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)演變的歷史進(jìn)程,可知紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)幾經(jīng)變革、多次調(diào)整,呈現(xiàn)出有增有減、總體增加的態(tài)勢(shì)。例如,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)從受理黨員的“控訴”發(fā)展為“控告和申訴”;十六大通過(guò)的黨章把“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”、十九大通過(guò)的黨章把“協(xié)助黨的委員會(huì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨”列入紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的主要任務(wù)等。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)之“變”,不僅體現(xiàn)了黨的政治路線和黨的建設(shè)形勢(shì)的變化,也體現(xiàn)了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)適應(yīng)黨的建設(shè)和黨的事業(yè)的發(fā)展變化而不斷調(diào)整和變革自身職責(zé),確保紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中始終不缺位。

二是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)之“不變”。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的“不變”主要體現(xiàn)在其核心職責(zé)的始終未變。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān),自誕生之初就舉起監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)的旗幟,這兩項(xiàng)核心職責(zé)在黨的90多年的歷史進(jìn)程中始終未變,而且還根據(jù)黨的建設(shè)形勢(shì)的發(fā)展變化逐漸得到強(qiáng)化和拓展。

由上可知,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)之“變”既是適應(yīng)新時(shí)代的“因時(shí)而變”與“隨事而制”,也是為落實(shí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)“不變”的核心職責(zé)而做出的適應(yīng)性調(diào)整。正是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的“變”與“不變”,確保了不同時(shí)期黨的政治路線的貫徹執(zhí)行以及黨的建設(shè)事業(yè)的穩(wěn)步推進(jìn)。

5.3 紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依據(jù)黨章拓展職責(zé)與聚焦主責(zé)的統(tǒng)一

紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)拓展職責(zé),是指紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依據(jù)黨的建設(shè)形勢(shì)變化不斷調(diào)整和豐富職責(zé)內(nèi)涵,比如在職責(zé)的內(nèi)容、范圍、對(duì)象、方式等方面不斷擴(kuò)展。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)成立伊始,囿于黨的組織規(guī)模和工作內(nèi)容、區(qū)域等因素,該機(jī)關(guān)行使職責(zé)的對(duì)象、范圍、方式等相對(duì)有限。隨著黨的建設(shè)任務(wù)日漸繁雜,尤其在成為執(zhí)政黨以后,各種新問(wèn)題、新情況不斷涌現(xiàn),這就需要紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,不斷拓展職責(zé)以應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)、解決新問(wèn)題。最終,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)相比以往不斷得到調(diào)整和拓展,早先的職責(zé)僅成為后來(lái)職責(zé)中的一部分。面對(duì)日新月異的形勢(shì),紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在原有職責(zé)的基礎(chǔ)上不斷調(diào)整和拓展自身職責(zé),始終確保履行職責(zé)的過(guò)程中不留空白、不留死角。

紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)聚焦主責(zé),是指紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在職責(zé)內(nèi)涵、行使職責(zé)的范圍、對(duì)象、方式等方面聚焦中心。它體現(xiàn)出紀(jì)律檢機(jī)關(guān)牢牢把握工作重點(diǎn),突出主要矛盾。以黨章為中心考察紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的發(fā)展變化,不難發(fā)現(xiàn)黨章關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的闡述基本是以“根本”“主要”“經(jīng)?！钡仍捳Z(yǔ)詮釋。這一方面表明紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)非常豐富,包括幾個(gè)方面的任務(wù)和工作,但絕不限于這些職責(zé);另一方面也表明紀(jì)律檢查工作不是“亂彈鋼琴”和主次不分,而是聚焦核心職責(zé)以解決主要問(wèn)題。

隨著黨的建設(shè)形勢(shì)的發(fā)展,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)得到豐富和發(fā)展。然而,在不斷拓展職責(zé)的過(guò)程中,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)也并未過(guò)分泛化職責(zé),而是緊緊圍繞紀(jì)律檢查工作的中心任務(wù),聚焦主要職責(zé)、解決主要矛盾,并帶動(dòng)其他職責(zé)的發(fā)揮?？傊?紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)的發(fā)展過(guò)程,體現(xiàn)了拓展職責(zé)和聚焦主責(zé)的統(tǒng)一。

6 啟示

回溯紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職責(zé)演變的歷史進(jìn)程,結(jié)合黨的十八大以來(lái)關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的定位與要求,在新一輪的紀(jì)律檢查體制改革中,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)改革要突出如下幾點(diǎn):

6.1 紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要圍繞中心任務(wù),聚焦主責(zé)

全面從嚴(yán)治黨離不開(kāi)黨內(nèi)監(jiān)督,而黨內(nèi)監(jiān)督的利器則是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)回歸黨章本源,聚焦監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé),全力以赴履行好黨章賦予的職責(zé)。

一要明確中心任務(wù)。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確職能定位,把握工作重點(diǎn),厘清紀(jì)律檢查工作的主次矛盾,真正把發(fā)力點(diǎn)聚焦于監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé),保證紀(jì)律檢查工作的正確方向。二要調(diào)整機(jī)構(gòu),匯聚力量。各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要按照盤(pán)活存量、內(nèi)部挖潛的原則,調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),整合人力資源,加強(qiáng)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)部門(mén)的數(shù)量和人力配置,退出與主責(zé)主業(yè)無(wú)關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),做好機(jī)構(gòu)改革的“減法”與“加法”,從而將主要精力轉(zhuǎn)到黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中。三要專(zhuān)司其職。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)肩負(fù)著黨內(nèi)監(jiān)督的重要使命,應(yīng)當(dāng)專(zhuān)司其職。一方面,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)專(zhuān)司其職,各級(jí)紀(jì)委書(shū)記(含紀(jì)檢組長(zhǎng))要?jiǎng)冸x其他兼職,專(zhuān)職負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查工作。另一方面,派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)要聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的中心工作,強(qiáng)化主業(yè),不分管駐在部門(mén)的業(yè)務(wù)工作,一心一意履行紀(jì)檢職責(zé),實(shí)現(xiàn)對(duì)駐在部門(mén)的強(qiáng)力監(jiān)督。

6.2 紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,不斷調(diào)整和拓展職責(zé)

當(dāng)前,世情、國(guó)情、黨情正在發(fā)生廣泛而深刻的變革,既有新機(jī)遇,也有新挑戰(zhàn)。這反映在紀(jì)律檢查工作中,就是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。例如,“有的‘四風(fēng)’問(wèn)題改頭換面、花樣翻新,出現(xiàn)了各種變異”[12],利用微信紅包、電子預(yù)付卡等方式受賄索賄,利用微信、QQ、微博等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)散播違背中央精神的錯(cuò)誤言論或拉票賄選;在工作中,部分黨員干部缺少擔(dān)當(dāng)精神和不作為、懶政、怠政現(xiàn)象頻發(fā),等等。傳統(tǒng)的紀(jì)律檢查手段很難防范和打擊此類(lèi)新興問(wèn)題,紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)需要準(zhǔn)確研判問(wèn)題實(shí)質(zhì),調(diào)整和拓展自身職責(zé),升級(jí)和創(chuàng)新紀(jì)律檢查手段,適應(yīng)紀(jì)律檢查工作的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求。概言之,紀(jì)律檢查工作中不斷涌現(xiàn)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn),正倒逼紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)拓展和創(chuàng)新自身職責(zé)。

6.3 配套相關(guān)黨內(nèi)法規(guī),規(guī)范紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)履行職責(zé)

結(jié)合新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的要求和紀(jì)律檢查工作的實(shí)際,制定科學(xué)、具體且操作性強(qiáng)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī),使黨章賦予紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的原則性職責(zé)得以分解并具體化,使紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)有規(guī)可依、有紀(jì)可循,這是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要方向。黨的十八大以來(lái),黨中央和中紀(jì)委等部門(mén)在已有黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上,針對(duì)紀(jì)律檢查工作的新要求在建章立制方面做了大量工作,先后頒布了一系列重要法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)不僅使紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)一步具體化、明確化,同時(shí)也為紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供了制度規(guī)范。應(yīng)當(dāng)清醒地看到,全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展的態(tài)勢(shì),要求規(guī)范紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)履行職責(zé)的法規(guī)建設(shè)永不止步。

6.4 紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在履職時(shí)處理好與監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系

基于暢通監(jiān)督體制機(jī)制和整合反腐敗資源力量的動(dòng)因,在北京、山西、浙江三地前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,十九大報(bào)告提出組建國(guó)家、省、市、縣各級(jí)監(jiān)察委員會(huì),隨后全國(guó)多個(gè)地區(qū)迅速成立了監(jiān)察委員會(huì)。2018年3月,十三屆人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì),表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》,標(biāo)志著監(jiān)察委員會(huì)的組建工作已基本完成。監(jiān)察委員會(huì)的定位是對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,采取與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公的運(yùn)行模式,致力于打造黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作為黨的工作部門(mén),由黨的各級(jí)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督所有黨組織和黨員;監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)關(guān),由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,依據(jù)國(guó)家法律監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)在隸屬、產(chǎn)生機(jī)關(guān)、依據(jù)法規(guī)、監(jiān)督對(duì)象等方面的差異,導(dǎo)致兩者在職責(zé)上也不同。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)的職責(zé),監(jiān)察委員會(huì)則依據(jù)國(guó)家法律履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé),職責(zé)上的差異也導(dǎo)致履行職責(zé)時(shí)的理念、目標(biāo)、程序、方式等方面的不同。例如,有學(xué)者認(rèn)為“新建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì),盡管是一個(gè)反腐敗的機(jī)構(gòu),卻與現(xiàn)下的紀(jì)委反腐有了很大差別,首先就是在理念和目標(biāo)上的差異”[15]。鑒于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公后在機(jī)構(gòu)、人員等方面緊密融合,兩者在履行各自職責(zé)時(shí)需要處理好黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的銜接、協(xié)調(diào)工作,在各司其職的同時(shí)又相互配合,以此形成監(jiān)督合力,共同構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,把我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化成治理效能。

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